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| 2009-06-18 秋風(fēng) 來源:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 |
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近些年來，一些地方農(nóng)地征收引發(fā)的糾紛凸現(xiàn)。因而，人們普遍期待法律起草者認(rèn)真面對(duì)這一問題，借法律修訂之機(jī)，對(duì)地方政府征收土地的權(quán)力予以限制。《物權(quán)法》曾經(jīng)為征收加了一個(gè)“為了公共利益的需要”限定，目前透露出來的《土地管理法修訂草案征求意見稿》也新增一條界定“征收土地的范圍”。
新增條文之第一款是：“為了公共利益的需要，進(jìn)行下列建設(shè)，需要使用集體所有土地的，依法征收為國(guó)有：（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，國(guó)家實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)；（二）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、公共管理和服務(wù)設(shè)施、軍事設(shè)施等公益性項(xiàng)目建設(shè)。”
該建議稿隨后又有一款：“公益性項(xiàng)目用地目錄另行制定。”接下來第三款則是：“對(duì)在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，為了公共利益的需要進(jìn)行非公益性項(xiàng)目建設(shè)需要征收土地的，依法定程序由國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。”
該建議稿第一款以土地利用規(guī)劃作為征收的依據(jù)，凡是由該規(guī)劃劃入城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地，政府均可進(jìn)行征收。考慮到在中國(guó)，制定土地利用規(guī)劃屬于政府的工作范圍，可以說，這個(gè)規(guī)定或許會(huì)為一些地方政府行使征收權(quán)提供了極大便利。
中國(guó)法律上的“征收”，實(shí)即國(guó)外法律中的“征購(gòu)”（eminent
domain），它是伴隨著現(xiàn)代國(guó)家而出現(xiàn)的一種概念。國(guó)內(nèi)很多人對(duì)征收有諸多不正確的理解，不用征購(gòu)而用“征收”概念，就是其一。征購(gòu)首先是一種公平價(jià)格購(gòu)買，其與一般交易唯一的區(qū)別在于，它是強(qiáng)制性的，私人不得拒絕交易。也正因?yàn)榇耍鲊?guó)法律普遍要求，征購(gòu)價(jià)格不得低于市場(chǎng)參考價(jià)格；法律對(duì)政府此種權(quán)力還設(shè)置了很多程序上的限制。首先是嚴(yán)格限定政府可征購(gòu)之范圍，政府僅可基于十分有限的目的行使征購(gòu)權(quán)，從而使征收這樣十分特定的交易方式，在自由交易的汪洋大海中僅成偶然的例外。
在中國(guó)，農(nóng)地轉(zhuǎn)換用途變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一切交易，也即全部城鎮(zhèn)商業(yè)性建設(shè)用地之獲得，都以征收方式進(jìn)行。如此土地交易過程在一些地方會(huì)引發(fā)諸多問題。明智的《土地管理法》修訂應(yīng)當(dāng)致力于改變這種局面，應(yīng)考慮把征收權(quán)適當(dāng)合理的裝入法律的籠子。為此，筆者提出如下建議供參考：首先，應(yīng)該考慮采用更為清晰的“公共用途”（public
use）概念。目前的立法建議稿已經(jīng)提出了一個(gè)“公益性項(xiàng)目”概念，所謂公益性項(xiàng)目其實(shí)就是公共用途項(xiàng)目，或許可以考慮用“公共用途”概念。
其次，應(yīng)列舉公共用途項(xiàng)目之目錄，而不應(yīng)再授權(quán)其他機(jī)構(gòu)“另行制定”該目錄。留一個(gè)“另行制定”的尾巴，會(huì)產(chǎn)生一定的彈性空間。
第三，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，除了公共用途項(xiàng)目之外，政府不得再行使征收權(quán)。這樣的立法可能比較嚴(yán)格。有人擔(dān)心，一旦有如此嚴(yán)格的規(guī)定，可能影響城市化、工業(yè)化進(jìn)程。尤其是某些經(jīng)濟(jì)專家，鑒于中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之快速發(fā)展與工商業(yè)的迅速擴(kuò)張，而強(qiáng)烈要求保留現(xiàn)有的土地征收制度。這樣的看法是短視而有害的，若人們、尤其是弱者的自由與權(quán)利未得到平等的有效保障，則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未必能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也未必能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展與人的幸福之增進(jìn)，而后者才是一個(gè)正常社會(huì)所應(yīng)追求之目標(biāo)。 |
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