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這次放行地方政府發(fā)債,雖然出于擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)的需要,但如不加以限制,難免擴(kuò)大地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。因此,必須設(shè)置幾條高壓線。
十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次委員長(zhǎng)會(huì)議日前聽取《國(guó)務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》,傳聞已久的地方政府發(fā)債浮出水面。據(jù)悉,此次地方債的發(fā)行總額度可能為2000億元,將采取中央代發(fā)代還的方式發(fā)行。
地方政府的建設(shè)資金主要來自稅費(fèi)收入,土地出讓收入和銀行信貸等,也有個(gè)別地方為某一特定項(xiàng)目發(fā)行債券的,但以地方政府名義發(fā)債,則還是第一次。目前,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)下行,一些地方的稅收開始下降,土地出讓收入,則由于房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣以及土地出讓收入分配和監(jiān)督機(jī)制的日益完善,用起來也不像以前那樣得心應(yīng)手了,銀行信貸在很多地方是一個(gè)重要資金來源,甚至有些地方因?yàn)橘J款過多,欠了很多債務(wù)。財(cái)政主管部門早前曾有估算,地方政府的政府性債務(wù)已經(jīng)超過4萬億元。而據(jù)此前地方兩會(huì)透露的信息,有的地方區(qū)縣政府的債務(wù),僅一年的利息就達(dá)到了當(dāng)年政府財(cái)政收入的1／3。
已經(jīng)入不敷出,為何還要大量舉債？原因不外乎增長(zhǎng)方式依然以投資拉動(dòng)為主,而更重要的原因則在于地方政府的政績(jī)崇拜。因此,明知道地方財(cái)力不足,還要挖空心思搞各種各樣的面子工程、形象工程,還要搞很多超越發(fā)展階段的項(xiàng)目,這些項(xiàng)目很多實(shí)際就是靠政府借貸或政府支持下通過銀行信貸硬撐起來的,以致于出現(xiàn):某地主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng),該領(lǐng)導(dǎo)支持的涉及幾十億投資的項(xiàng)目,其外方負(fù)責(zé)人也跟著從人間蒸發(fā),事后發(fā)現(xiàn)所謂投資全是銀行貸款。某地某領(lǐng)導(dǎo)搞了一個(gè)很大的開發(fā)區(qū),該領(lǐng)導(dǎo)一走,地也荒了,貸款也黃了。甚至還有一些地方政府舉債蓋起了豪華辦公樓,因無力還債而被拍賣。這樣的例子已經(jīng)不是個(gè)案。
這次放行地方政府發(fā)債,雖然出于擴(kuò)大內(nèi)需,刺激經(jīng)濟(jì)的需要,但如不加以限制,難免擴(kuò)大地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。因此,必須設(shè)置幾條高壓線。
首先,必須要有相應(yīng)的法律加以限制和規(guī)范。《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。此次地方政府發(fā)債,是國(guó)務(wù)院提出的,符合《預(yù)算法》的規(guī)定。但地方政府發(fā)債需要設(shè)定怎樣的條件,是由地方政府自行發(fā)債還是中央代地方統(tǒng)一發(fā)債,將來是否允許發(fā)外債,發(fā)債是否需要擔(dān)保,哪些東西可以用做擔(dān)保,如何限定發(fā)債用途、債券的償付、債券的承銷與流通等,光有預(yù)算約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,光有行政性規(guī)章當(dāng)然更不夠,需要專門的法律予以規(guī)范和監(jiān)督。凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢,此次發(fā)債具有標(biāo)志性意義,不失為立法規(guī)范地方政府發(fā)債的一個(gè)良機(jī),這一良機(jī)不應(yīng)錯(cuò)失。
第二,地方人大應(yīng)該履行審議監(jiān)督職責(zé)。鑒于不少地方政府的預(yù)算及收支情況,雖然也提交人大審議,但在實(shí)際執(zhí)行中往往缺乏約束力的情況,必須賦予并加強(qiáng)人大審議監(jiān)督地方政府發(fā)債的權(quán)力,不僅全國(guó)人大有權(quán)審議地方政府發(fā)債,地方人大也應(yīng)該審議,因?yàn)榘l(fā)債涉及地方利益;不僅需要事前審議,更需要事后監(jiān)督,對(duì)違反相應(yīng)法律的行為和責(zé)任人還必須要有懲戒,不能再搞軟約束。
第三,要公開操作,不能濫發(fā)濫用債券資金。此次地方政府發(fā)債,采用各地申報(bào)額度的辦法,如何核定各地申報(bào)的額度,如何分配這些額度,將有一番比拼,考慮到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也可能搞一些地區(qū)間平衡。同時(shí),對(duì)發(fā)債募集的資金,應(yīng)該嚴(yán)格限制用于經(jīng)常性支出,即使用于項(xiàng)目投資,對(duì)其投入產(chǎn)出也要有嚴(yán)格的審核。對(duì)于發(fā)債過程中的這些問題,負(fù)責(zé)發(fā)債的機(jī)構(gòu)必須一碗水端平,嚴(yán)守以財(cái)政收入和償付能力為依據(jù),對(duì)項(xiàng)目的審核等堅(jiān)守統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),杜絕暗箱操作和腐敗行為的發(fā)生,分配額度確定后,也要有一個(gè)事后的說明,以便取信于民。
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