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由中央政府代發(fā)地方政府債券的政策已經開始付諸實施。據(jù)最新一期《瞭望》周刊報道,2009年中央將代發(fā)2000億元左右的地方債。而另有媒體報道稱,中央政府代發(fā)的地方政府債券受到了地方政府熱盼,相關額度在春節(jié)前就已經分配完畢。
如果相關報道最終被確認,就表明之前圍繞地方政府債券開行與否的討論暫告一段落,在地方債創(chuàng)新與地方政府資金的缺口之間,調控部門最終選擇了一個折中性質的方案:地方政府固然得到了債券融資資金,但卻未采用嚴格意義上的地方債形式,而是由國債轉借的方式予以實現(xiàn)。但從長期看,允許地方政府開行地方債券融資,無論在理論上還是在現(xiàn)實上都是一個必然的選擇。
伴隨著1994年分稅制的建立,中央政府和地方政府已經實現(xiàn)了財權與事權的清晰劃分,地方政府在財政上擁有了獨立管理權。一級政府對應著一級財政收入,同時也承擔著相應的財政職責。但由于經濟周期波動并不規(guī)律,導致具體的財務年度中地方政府的財權和事權未必能夠匹配,因此在當期收入無法應付當期開支的情況下,賦予地方政府融資權本是財政分權體制的正常要求。鑒于此,允許地方政府發(fā)行債券融資在理論上并不存在疑問。
從現(xiàn)實經濟情況看,伴隨著分稅制改革的實施,總體財政收入集中向中央財政傾斜,多數(shù)地方政府財力隨之偏于緊張。分稅制改革之前,地方財政基本可以自給,但在改革以后,地方財政的自給率陡然下降。地方財政收入比例從最高時的85%下降到45%左右,而地方所承擔的事務卻從40%上升到75%左右。地方財政吃緊的結果就是財政收支矛盾變得非常尖銳,通過債務融資平衡供求的需求也越來越強烈。在這一過程中,盡管地方政府債券并未獲準發(fā)行,但隱形的地方政府債務規(guī)模卻越來越龐大。國務院發(fā)展研究中心2003年對全國各級地方政府債務的測算顯示,其時的地方政府隱形債務就高達1萬億元以上。
當下面對席卷全球的金融危機,地方財政拮據(jù)問題顯得愈發(fā)突出。地方政府一方面不可推卸地承擔著刺激經濟增長、維護經濟平穩(wěn)運行的責任,但另一方面刺激經濟增長的“錢”從哪里來卻是一個棘手的現(xiàn)實難題。就以上海為例,去年年底市政府就“確保上海經濟平穩(wěn)較快發(fā)展,確保民生持續(xù)得到改善”作出決策部署,并緊急出臺了八條應對措施,力求全面落實中央“保增長”的政策目標。但與此同時,資金來源的難題也困擾著本市的決策部門。據(jù)《21世紀經濟報道》消息,2009年,根據(jù)中央擴大投資促進內需的要求,上海安排了86個重點項目,包括新開工18項、基本建成23項,所涉及總投資達5386億元,政府投資規(guī)模可謂空前。但其中僅在軌道交通1-13號線建設的總投資2380億元中,政府部門的缺口資金就多達200億元。
上海市的財政和經濟狀況在國內省級區(qū)域中排名居于前列,但即便如此,也會為資金缺口問題所困擾,由此可見地方財政獲得融資渠道愿望之甚。不同地方政府所遇到的現(xiàn)實問題各不相同,項目的資金缺口與投資回報也大相徑庭,完全由中央財政代辦無法針對性地解決問題,最終只會成為一場地方政府“跑部錢進”的競賽。
事實上,盡管開行地方政府債券的確存在“濫發(fā)”風險,但這并非是嘗試推進創(chuàng)新的障礙。比較穩(wěn)妥的做法就是選擇部分地區(qū)先行試點推進,其后漸次考慮全面放開。具體的試點原則有兩個,其一是地方政府的財力和經濟基礎要比較好;其二是以地方政府直屬公用事業(yè)企業(yè)為發(fā)債主體,把項目本身的投資收益作為償債保障,也就采取美國的市政債券形式發(fā)行融資。由此,良好的政府財力為市政債券提供了堅實的保障,而項目的投資收益又能夠吸引足夠的社會資金,兩個因素共同作用下為地方債試點奠定了成功基礎。
改革的最佳時機往往稍縱即逝,當下,地方政府刺激經濟增長的投資項目正是試行市政債券的最佳載體,而選擇東部沿海省份作為先行開展的試點區(qū)域同樣是順理成章,我們期望地方政府債券能夠隨之破題而出。 |