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 10月23日提請全國人大常委會首次審議的國家賠償法修正案草案，增加了保障和便利賠償請求人及時獲得賠償?shù)某绦蛐砸?guī)定，對協(xié)商程序作出規(guī)定，還首次將精神損害明確納入國家賠償范圍。這種種引人注目的變化，既源于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對賠償責(zé)任的自認(rèn)，又源于學(xué)界、公眾以及媒體多年來的多方吁請。
國家賠償法自1995年1月1日施行至今已逾13年。因立法設(shè)計、觀念障礙、制度梗阻等等原因，其實(shí)踐一直不盡如人意。諸如歸責(zé)原則單一、賠償范圍過窄、賠償標(biāo)準(zhǔn)過低、賠償程序極不科學(xué)等等立法之弊，法學(xué)家和評論人近年來多有論述，并有相應(yīng)的改革建言。
從這次媒體披露的草案內(nèi)容來看，不少改進(jìn)正是對民意的善意汲取。但仍有一些條文離公眾的期待有一定差距。
其一，草案雖在精神損害賠償方面有了突破性進(jìn)展，相關(guān)規(guī)定卻嫌用語模糊，這在一定程度上降低了法條的可操作性。草案規(guī)定：“致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。”這一條款實(shí)則把“消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉”等精神層面的“賠償”，作為精神受損的公民的主要救濟(jì)方式。而為公眾最期待的“精神損害賠償”（物質(zhì)賠償）則需“造成嚴(yán)重后果”這一前置條件。至于何為“嚴(yán)重后果”，草案并未界定。司法實(shí)踐中不可避免地要把這一判斷交由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)來自由裁量。如果沒有更細(xì)致的程序約束，“精神賠償不賠”恐還將繼續(xù)存在，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)一句“造成后果又不嚴(yán)重”就可輕易塞責(zé)。
其二，草案規(guī)定：賠償請求人憑生效的判決書、復(fù)議決定書、賠償決定書或者調(diào)解書，向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請支付賠償金。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到支付賠償金申請之日起七日內(nèi)，依照預(yù)算管理權(quán)限向有關(guān)的財政部門提出支付申請。財政部門應(yīng)當(dāng)自收到支付申請之日起十五日內(nèi)支付賠償金。
這一規(guī)定的有效實(shí)施，仍建立在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的道德自覺上，筆者認(rèn)為，僅僅規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)支付”是十分蒼白的。國家賠償法執(zhí)行不力，其實(shí)并非因?yàn)楫?dāng)?shù)刎斦块T不配合。相反，地方人大每年在預(yù)算中均為國家賠償留足了經(jīng)費(fèi)。只是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)害怕向財政申請國家賠償經(jīng)費(fèi)之后，還會遭行政追究甚至刑事追究，因而經(jīng)常壓案不報或與當(dāng)事人尋求私了。立法應(yīng)解決的，應(yīng)該是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不依法賠付的具體責(zé)任。如行政處罰法中規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”國家賠償法也應(yīng)參照行政處罰法，明確規(guī)定在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不履行賠償責(zé)任的情況下，行政相對人有權(quán)采取哪些強(qiáng)制執(zhí)行措施。而且被追加的處罰款要及于對逾期負(fù)有責(zé)任的官員。
其三，草案仍然堅持“誰侵害誰賠償”原則，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)則就是實(shí)施侵害行為的機(jī)關(guān)或?qū)嵤┣趾π袨榈墓珓?wù)員所在的機(jī)關(guān)。
這種違法主體與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)相一致的程序規(guī)定，意在體現(xiàn)對侵權(quán)者的懲罰，從而促進(jìn)依法行政。然而由于賠償和政績之間有微妙關(guān)系，違法機(jī)關(guān)往往不愿意履行賠償義務(wù)——雖然國家賠償?shù)慕?jīng)費(fèi)由財政列支，但違法機(jī)關(guān)大多不會主動向財政申請專項(xiàng)賠償經(jīng)費(fèi)，因?yàn)橐坏┥暾垼鸵馕吨姓J(rèn)了該申請機(jī)關(guān)有違法行為。這無異于向當(dāng)?shù)卣白允住保诘玫絿屹r償專項(xiàng)撥款的同時，往往也伴隨著對責(zé)任人和機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行政追究。這正是近年來多個省市國家賠償經(jīng)費(fèi)總花不出去的最主要原因。要解決這一困境，就必須還國家賠償為“國家的”賠償這一本源。國家賠償完全可以脫離賠償責(zé)任主體而單獨(dú)進(jìn)行。也只有將違法責(zé)任的國家賠償義務(wù)與對違法責(zé)任的行政追究區(qū)別開來，并分別適用不同的程序，后者才不至于成為前者的羈絆。
從理論上講，國家賠償完全可以脫離賠償責(zé)任主體而單獨(dú)進(jìn)行。比如將賠償義務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置于財政部門之下（或設(shè)置于人大內(nèi))，賠償費(fèi)用直接在財政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中支出。這樣，一個被國家機(jī)關(guān)侵犯的受害人在提請國家賠償時，將不再需要與作為賠償責(zé)任主體的那個機(jī)關(guān)糾纏不清，而只需向當(dāng)?shù)刎斦块T提供相應(yīng)證明材料即可。
造成國家賠償法實(shí)踐尷尬的原因是多方面的，讓公眾暌違已久的修法，理應(yīng)將其還原為一部切實(shí)有效的公民救濟(jì)法與官員責(zé)任法。回避官員責(zé)任，也就沒有有效的公民救濟(jì)。要想讓修訂后的國家賠償法不重蹈成為“國家不賠償法”的尷尬，修法時就應(yīng)牢牢把握這一基本精神。 |