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凡屬“重大責任事故”，無一不是“重大管理問題”。而“重大管理問題”，無一不是背后制度難以為繼的反映。最近發(fā)生的十年來最為嚴重的鐵路災難，正是這一邏輯的現(xiàn)實印證。
盡管過去二十多年的高速公路建設，在相當程度上減輕了鐵路運輸?shù)膲毫Γz憾的是，這并沒有被視為改革鐵路系統(tǒng)的機會，反而成為拖延改革的借口。鐵路運力的滯后已成制約中國經(jīng)濟持續(xù)增長和社會發(fā)展的一個難以容忍的瓶頸。就拿作為當前中國快速工業(yè)化核心投入品之一的煤的運輸講，盡管鐵路運輸成本不到公路的八分之一，但由于鐵路運輸?shù)膰乐仫柡停率勾罅棵和ㄟ^公路運輸，其中造成的損耗浪費和成本就可想而知了。
這種滯后，在鐵路網(wǎng)的擴展與升級，以及融資、運營、管理調(diào)度、線路規(guī)劃、價格確定與調(diào)整、掌權(quán)人員尋租等諸多方面，均有明顯體現(xiàn)。可以說，目前中國鐵路的運力，已是現(xiàn)有鐵路管理與體制所能夠達到的極限。任何突破，都不是現(xiàn)有制度和體制內(nèi)的任何動作所能做到的。所以，針對現(xiàn)有鐵路制度和體制，早已不是要不要改革的問題，而是應當如何加大步伐予以“補課”性改革的問題。
在經(jīng)過了長達30年市場化改革的今天，依然是政企不分并自我封閉的鐵路運輸制度，即便是在公用事業(yè)領域，也格外刺眼。融資投資、資產(chǎn)運營、生產(chǎn)調(diào)度、行業(yè)監(jiān)管等微觀與宏觀活動完全集中在一個行政部門之下，因而也就談不上行業(yè)與企業(yè)、宏觀與微觀的區(qū)分，至于基于社會公眾利益的行業(yè)監(jiān)管就更是自欺欺人了。
當行政手段和市場手段被集中在一起而沒有外在約束的區(qū)分時，結(jié)果總是行政手段假借市場手段無所顧忌地尋租，市場手段假借行政手段取得不斷鞏固的壟斷地位。無論是哪種方式，對于同時擁有這兩種手段的主體而言，獲取的都是不正當利益。對于其他主體講，就只能是增加交易成本和降低效率了，或者，應有的運輸需求根本得不到滿足。但這對于一個正處于加速工業(yè)化與城市化的發(fā)展中國家來說，實在是個致命障礙。
鐵路網(wǎng)的建設、擴展、升級及其運力的持續(xù)提升，是工業(yè)化的基礎條件。尤其是對人口眾多、面積廣袤的國家，鐵路更是至關重要。正是19世紀下半葉開始的大規(guī)模鐵路建設與運營，才使得美國有條件充分發(fā)揮其自身資源豐富、國土廣闊、市場龐大以及政治制度先進的優(yōu)勢，工業(yè)化與城市化速度得以快速推進，勞動生產(chǎn)率持續(xù)提高。離開了鐵路的大規(guī)模建設，以及這種可靠性強的運載力的空前擴展，美國恐怕還會尾隨英國等歐洲國家更長時間。
更為重要的是，美國鐵路建設與運輸運營史告訴世人的經(jīng)驗更在于一種制度層面上：一種有效支撐快速工業(yè)化和經(jīng)濟持續(xù)增長的鐵路運輸業(yè)，依賴于相應良好的制度保障。這種制度的核心是，既能夠確保應有的競爭和市場效率，又能夠滿足自由競爭基礎上的市場化兼并和自愿聯(lián)合的需要。對此，錢德勒在1965年出版的《鐵路：這個國家的第一產(chǎn)業(yè)》中明確總結(jié)道：“19世紀70年代鐵路業(yè)從各自擴張轉(zhuǎn)化為相互間的競爭這一變化幾乎影響了所有商業(yè)運作方式。激烈的競爭導致聯(lián)合與兼并，由此引發(fā)了對政府管制的需求。大宗兼并的出現(xiàn)誘發(fā)了新的金融問題，投資銀行對美國鐵路業(yè)的影響由此得以增強。新的巨型組織的管理問題漸漸變得復雜。”
正是基于市場化內(nèi)涵的制度保障，才促使美國鐵路投資的主體由早期的英國很快轉(zhuǎn)化為美國本土資本，使之成了鐵路網(wǎng)擴張中的主角。也正是自由競爭，確保了本土各類投資主體的極大投入熱情，使得鐵路融資成為前所未有的規(guī)模最大、效率最高的金融典范。現(xiàn)在，任何一位經(jīng)濟學系的本科生都知道，是市場化的鐵路建設與擴展，有力地推動了資本市場的發(fā)展，鐵路運輸業(yè)也成為資本市場的最大受益者之一。鐵路業(yè)的兼并聯(lián)合，是市場自由競爭而非行政主導的結(jié)果，因而也主要是依靠資本市場及其中介——投資銀行——這樣的市場化手段進行的。即便是針對鐵路業(yè)的必要政府管制，也是基于市場化聯(lián)合與兼并的需要，而不是自上而下、先入為主的硬性行政安排。所以，錢德勒才認為，“鐵路對美國(間接對世界)經(jīng)濟增長的最重要的貢獻是在制度領域，例如新的融資方式、勞動關系、管理、競爭和政府法規(guī)。”
可見，無論是中國現(xiàn)行鐵路系統(tǒng)所顯示的重大問題，還是發(fā)達國家的鐵路發(fā)展經(jīng)驗，都昭示了鐵路運輸主要是個基于市場化機制而運營和擴展的行業(yè)。只有充分依靠市場力量，才能獲得持續(xù)穩(wěn)定的融資，也才能保持高效有序的應有活力，運力擴張才能夠持續(xù)。任何政企不分的制度和體制，都只能應一時之急，而無法確保其長期效率。
因此，在鐵路運輸已嚴重滯后于中國快速推進的工業(yè)化與城市化需要的當今，改革難以為繼的鐵路制度和體制，不管采取何種措施，首要的目標是打破政企不分的局面，將行政手段與市場手段分屬不同主體，而在鐵路運營領域普遍引入市場競爭力量。否則，在鐵路運輸瓶頸以及種種“重大責任事故”面前，無論什么層次的嚴厲指責，也不管是如何周密的工作部署、嚴格的紀律要求，抑或聲勢浩大的宣傳，都顯得極其蒼白和軟弱無力，無法使人相信會有助于根本問題的切實解決。 |