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當(dāng)前的分稅制稅種結(jié)構(gòu)體系，增加了財政預(yù)算和財政轉(zhuǎn)移支付制度的承載壓力，一定程度上影響了央行貨幣政策的實施效果；而且進(jìn)一步加劇了中央與地方財權(quán)與事權(quán)的匹配矛盾，并導(dǎo)致土地財政、地方隱性負(fù)債等問題日益突出。
國家稅務(wù)總局局長肖捷在全國稅務(wù)工作會議上表示，明年將著力抓好地方稅制改革，按照財力與事權(quán)相匹配等要求，把地方稅制改革和完善作為下一步稅制改革的一項重要內(nèi)容（12月26日《第一財經(jīng)日報》）。顯然，這是自1994年分稅制改革以來，官方首次把理順中央地方稅制作為稅改的重點。
中國當(dāng)前的稅收體制結(jié)構(gòu)，按稅種收入分為了中央稅、地方稅和中央地方共享稅。其中中央稅主要為增殖稅、關(guān)稅等大稅種，共享稅主要以所得稅等為主，地方稅主要為資源稅、契稅和土地增殖稅等相對較小且征收難度較大的稅種。據(jù)國家稅務(wù)總局的數(shù)據(jù)顯示，今年前11個月地方稅收收入為4029.16億元，同比增長33.29％，所占全國稅收的比重不足9％。
稅制痼疾扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)
這種分稅制稅種結(jié)構(gòu)體系，不僅增加了財政預(yù)算和財政轉(zhuǎn)移支付制度的承載壓力，一定程度上影響了央行貨幣政策的實施效果；而且進(jìn)一步加劇了中央與地方財權(quán)與事權(quán)的匹配矛盾，并導(dǎo)致土地財政、地方隱性負(fù)債等問題日益突出，也給以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)的財政公共化轉(zhuǎn)型帶來了現(xiàn)實考驗。
由于1994年分稅制改革在中央與地方政府間的財權(quán)與事權(quán)上的考慮不足，出現(xiàn)了財權(quán)上收而事權(quán)下放的不合理格局。財權(quán)與事權(quán)的匹配失當(dāng)促使地方政府想方設(shè)法進(jìn)行財政創(chuàng)收，當(dāng)前地方政府濃重的土地財政客觀上刺激了近年來地價與房價的聯(lián)動上漲，無形中提高了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。
這種權(quán)責(zé)失當(dāng)還影響了政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能與公共管理和服務(wù)功能方面財政投入的偏離。一直以來，由于在官員政績考核體制上偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)業(yè)績，財政政策與預(yù)算優(yōu)先考慮收入，導(dǎo)致地方政府把有限的財政資源過度向經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域配置，弱化了地方政府在公共產(chǎn)品、服務(wù)和管理方面的投入，加劇了居民公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的增長與地方財政公共化投入不足的矛盾。這也整體上加劇了經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)外失衡，地方政府為加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，導(dǎo)致投資過熱長期以來一直難以得到有效遏制，從而加劇了中央政府宏觀調(diào)控與地方政府經(jīng)濟(jì)功能間的矛盾和博弈。
改進(jìn)稅制需條塊協(xié)調(diào)
顯然，從1994年分稅制改革以來所暴露出來的這些現(xiàn)象，不僅反映了當(dāng)前稅制改革的必要性和迫切性，而且也揭示出了稅制改革的復(fù)雜性和艱巨性。筆者認(rèn)為，稅制改革是一個典型的系統(tǒng)工程，必須做到相關(guān)配套改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)。
首先，應(yīng)協(xié)調(diào)推進(jìn)中央、地方政府稅種結(jié)構(gòu)調(diào)整與財政預(yù)算和財政轉(zhuǎn)移支付體制改革。筆者認(rèn)為，在合理配置中央與地方政府的稅種結(jié)構(gòu)上，可以考慮中央政府以增殖稅與關(guān)稅等全國性稅種為主，省級政府稅種主要以所得稅、營業(yè)稅等為主，而市縣政府考慮以財產(chǎn)稅等相對穩(wěn)定的稅種為主，構(gòu)筑三級財政預(yù)算體系，為各級政府財政預(yù)算單位提供相對穩(wěn)定的稅收來源。在此基礎(chǔ)上把政府的公共產(chǎn)品和服務(wù)職能交給地方政府。同時，完善中央與地方（省級）、省級與市縣級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，減少財政轉(zhuǎn)移支付的中間傳導(dǎo)環(huán)節(jié)；進(jìn)一步加快《預(yù)算法》修改和《財政轉(zhuǎn)移支付法》的出臺，打破部門預(yù)算的財政預(yù)算格局。
在中央與地方政府稅種結(jié)構(gòu)合理配置的前提下，加強(qiáng)和完善地方預(yù)算制度改革，并通過修改《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)，適當(dāng)允許地方政府享受發(fā)行市政債的權(quán)力，引導(dǎo)地方政府走出土地財政式的、拔苗助長性的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。
此外，協(xié)調(diào)好稅制改革、財政預(yù)算體系改革與央行的貨幣政策間的關(guān)系也十分必要。當(dāng)前的稅制與財政預(yù)算制度客觀上影響了央行貨幣政策的效果：一方面，由于分稅制下中央與地方財權(quán)事權(quán)的配置失當(dāng)，中央政府龐大的財政收入大部分通過中央與地方政府的轉(zhuǎn)移支付來進(jìn)行，在部門預(yù)算為主和財政預(yù)算體系不完善、不精準(zhǔn)的情況下，一直以來都存在著財政超收和年底財政突擊花錢等問題，這客觀上給央行帶來的被動性，影響了貨幣政策的有效性和穩(wěn)定性，如央行需要對財政年底突擊花錢問題動用對沖工具加以沖銷。
另一方面，由于當(dāng)前的稅種結(jié)構(gòu)和稅收優(yōu)惠政策主要以鼓勵資本為主要特征，這客觀上導(dǎo)致當(dāng)前投資過熱高溫不退，如當(dāng)前企業(yè)所得稅稅前抵扣標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，降低了資本的稅負(fù)成本。同時稅收在促進(jìn)消費(fèi)和收入再分配領(lǐng)域方面的作用卻有限，個人所得稅即便本次稅前抵扣再次提高到了2000元，仍然難以發(fā)揮稅收中性原則和分配再調(diào)節(jié)原則，客觀上影響了內(nèi)需的進(jìn)一步啟動。這些問題增加了央行貨幣政策的抉擇難度，也影響著貨幣政策的有效性。顯然，協(xié)調(diào)好稅制改革、財政預(yù)算體系改革與央行貨幣政策的關(guān)系，將有助于緩和當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)所存在的內(nèi)外失衡矛盾，矯正投資———出口的過快增長。
總之，改革當(dāng)前的稅制稅種結(jié)構(gòu)所牽涉的領(lǐng)域和利益關(guān)系相當(dāng)龐雜。因此地方稅制改革和完善僅是當(dāng)前稅制改革的開始，科學(xué)合理地完善中國的稅制稅種結(jié)構(gòu)將任重道遠(yuǎn)。 |