公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛推行采用政府和社會資本合作模式(PPP)的大幕終于正式開啟。
國務(wù)院辦公廳22日轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、中國人民銀行聯(lián)合制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，決定圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，這種模式就是PPP模式。它是Public
Private
Partnership的字母縮寫，是政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。隨著上述《指導(dǎo)意見》的頒行，國內(nèi)持樂觀立場的媒體，把今年標(biāo)定為中國的“PPP元年”。
PPP模式最早發(fā)端于歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。通過美英法澳加等多個國家的具體實踐，雖經(jīng)歷了前后近30年的實踐，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國家操作順暢、拿得出手的可作為成功案例推介的PPP項目卻并不多見。所以，雖說起了個大早，但歐美PPP模式的發(fā)育迄今難以形成規(guī)模化效應(yīng)。
無論是發(fā)達(dá)還是欠發(fā)達(dá)國家，為社會提供公共服務(wù)建設(shè)項目，歷來須由政府財政建設(shè)和運營。由于公共服務(wù)與市場贏利之間具有天然的排斥性，由政府承建并運營公共服務(wù)設(shè)施乃市場經(jīng)濟(jì)的通行規(guī)則。此前數(shù)十年，歐美實體經(jīng)濟(jì)日益空心化，金融經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重泡沫化，與選票直接關(guān)聯(lián)的“民眾高福利”又永無止境，弄得歐美各國財政年年寅吃卯糧債臺高筑，而集中始建于二戰(zhàn)結(jié)束后的公共服務(wù)設(shè)施，經(jīng)歷數(shù)十年的使用大多陳舊老化急需更新，如此情勢下，逆市場規(guī)則而行的PPP模式才不得已跳了出來。由于私營資本無利不起早，讓其為政府承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任，政府必須事先承諾確保其享有穩(wěn)定的贏利回報。然而，嚴(yán)酷的現(xiàn)實是，歐美國家的財政狀況長期未見好轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致先前的回報承諾難以兌現(xiàn)，令歐美這類本質(zhì)上屬于“拆東墻補西墻”的PPP模式很難長期持續(xù)維系。
中國嘗試推廣PPP模式，其出發(fā)點與歐美有所不同。這兩年，中國經(jīng)濟(jì)雖說面臨持續(xù)的下行壓力，但實體經(jīng)濟(jì)整體健康，金融經(jīng)濟(jì)大體穩(wěn)定，政府財政基本面尚好。中國推廣PPP模式主要出于兩大考慮，一是釋放民間投資活力，“超前”補齊公共服務(wù)諸多短板，讓百姓更多享有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展紅利;二是借此擴(kuò)大投資緩釋當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)下行壓力。
去年至今，各地首批推出的PPP項目雖數(shù)以千計，投資概算超過數(shù)萬億元，但據(jù)財政部預(yù)估，草簽了意向性合同(不具有法律約束力)的PPP項目不足總量兩成，真正成為正經(jīng)合同并已開建的寥寥無幾。溫州軌交一期工程勉強(qiáng)吸納到15億元私營資本，其開出的固定回報是年息6%，由財政按年支付，若項目日后能贏利可另行參與分紅，這還是當(dāng)?shù)卣胺磸?fù)做工作”的結(jié)果。溫州當(dāng)局雖已使出了吃奶的勁兒，但對私營資本仍缺乏吸引力。這也大體回答了為何推進(jìn)PPP模式地方很熱切、報道很熱鬧、私營資本卻疑慮重叫好不叫座的原因了。
依據(jù)剛頒行的《指導(dǎo)意見》，雖已確立起試行PPP模式的政策框架，但針對具體項目實施必然出現(xiàn)的各種矛盾與沖突，能否有后續(xù)針對性政策切實保障私營資本的權(quán)利，尤其是確保“換市長不換合同”，乃私營資本對PPP項目觀望疑慮的深層原因。
眼下，可供私營資本通過參建甚至運營PPP項目獲取投資回報的方式，除了固定利息回報外，還包括特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)授予、財政溢價回收私營股權(quán)、運營減免稅、項目周邊土地捆綁開發(fā)、財政信貸貼息等政策鼓勵手段，對此，地方政府從來就不缺乏創(chuàng)造性。問題在于市長有任期，PPP項目投資回收期通常需要數(shù)十年，后任乃至后后任市長，對前任市長開出的條件，作出的回報承諾是否還買賬?這方面，私營資本心存疑慮也是可以理解的。所以，政府自身的誠信建設(shè)，既是PPP模式推廣的關(guān)鍵動力，亦是最大阻力。未來數(shù)年，若政府誠信建設(shè)能有大的突破，那么，PPP項目的建設(shè)在中國一定會大有“錢途”的。
