●《環(huán)境保護法》雖然通過設(shè)立一條原則性規(guī)定來規(guī)范區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，但從整體來看，仍然側(cè)重于點源控制，沒有把大氣污染防治的重要性上升到保證大氣環(huán)境安全的高度，以致制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性和全局性。
●我國經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護進入新的“瓶頸期”的主要原因在于，現(xiàn)有的以區(qū)域和行業(yè)為對象的分割管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益最大化的結(jié)果沒有實現(xiàn)。
●社會參與具有監(jiān)督覆蓋面廣、時間上的連續(xù)性等優(yōu)點，可以有效彌補環(huán)境監(jiān)管視野不足和現(xiàn)場監(jiān)管的非連續(xù)等弊端。這種非意識形態(tài)的監(jiān)管模式在發(fā)達的國家和地區(qū)普遍適用，表明這種監(jiān)管模式是保障環(huán)境管理活動的有效措施。
2014年9月，國務(wù)院法制辦公室公布了《大氣污染防治法》修訂草案征求意見稿，向全社會公開征求修改意見。和環(huán)境保護部送審的稿子相比，國務(wù)院法制辦公布的征求意見稿刪除了90多條，社會反響很大。這次《大氣污染防治法》的修改，有一些問題值得我們予以重視。
現(xiàn)行環(huán)保制度依然缺乏系統(tǒng)性和全局性
目前，我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)范體系的建設(shè)存在兩大問題：
一是現(xiàn)行《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》，缺乏與《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的銜接機制；2014年修訂的《環(huán)境保護法》雖然通過設(shè)立一條原則性規(guī)定來規(guī)范區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，但從整體來看，仍然側(cè)重于點源控制，沒有把大氣污染防治的重要性上升到保證大氣環(huán)境安全的高度，以致制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性和全局性；沒有建立能源總量控制制度，更沒有設(shè)立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的專門章節(jié)甚至條文；側(cè)重于對傳統(tǒng)大氣污染物的防控，對臭氧排放控制的規(guī)定不足，對導(dǎo)致酸雨污染的氮氧化物以及對灰霾和光化學(xué)煙霧的排放控制規(guī)定還處于初級階段。
實事求是地說，區(qū)域霧霾的嚴重性已超越了《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》制定或者修訂時的立法預(yù)期。
二是缺乏現(xiàn)行環(huán)境法律的明確規(guī)范和指引，以致大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的方向性和系統(tǒng)性難以得到保障。由于缺乏國家法律和行政法規(guī)的支持和指引，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控難以作出系統(tǒng)性的體制和制度安排。
為了解決上述問題，應(yīng)當借修訂《大氣污染防治法》的契機，建立點面結(jié)合、區(qū)域和行業(yè)管理相結(jié)合的新型大氣環(huán)境管理體系。《大氣污染防治法》應(yīng)當為《氣候變化應(yīng)對法》的制定留下接口。征求意見稿設(shè)立了專章來規(guī)定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，但總的來看，規(guī)定的系統(tǒng)性和可實施性仍然需要加強。
在我國，區(qū)域大氣污染防治的法制化合作問題需要解決，需要在國家的主導(dǎo)下建立統(tǒng)一的區(qū)域合作規(guī)則，需要下一步修改予以加強。
通過區(qū)域一體化優(yōu)化區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局
目前，我國的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護進入新的“瓶頸期”的主要原因在于，現(xiàn)有的以區(qū)域和行業(yè)為對象的分割管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益最大化的結(jié)果難以實現(xiàn)，環(huán)境污染整體防治和生態(tài)環(huán)境整體保護的一體化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局難以形成。為促進經(jīng)濟和社會進一步發(fā)展，促進環(huán)境質(zhì)量整體改善，必須通過經(jīng)濟、社會和環(huán)境保護區(qū)域一體化的措施，從更大的范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化管理和人力資源配備，優(yōu)化自然資源配置，統(tǒng)籌環(huán)境保護工作。京津冀一體化的形成與發(fā)展和長三角、珠三角一樣，是對現(xiàn)行分割式發(fā)展模式的重大突破，是對現(xiàn)行生產(chǎn)、生活模式的新發(fā)展。
建議在第 3條（基本政策）中，增加一部分內(nèi)容作為第 3款，即“國家鼓勵各級人民政府通過區(qū)域一體化的規(guī)劃和措施，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，減少區(qū)域內(nèi)大氣污染物的排放。”
對大氣污染防治法律制度和機制要有所規(guī)定
霧霾的出現(xiàn)是多方面因素相互影響、疊加的結(jié)果，因而防治霧霾需要采取多方面、互協(xié)同的措施，但霧霾的防治最終還得依靠一般的大氣污染防治法律制度和機制。
為此，在體例的設(shè)計方面，建議：在總則里的基本原則、基本方針、基本政策等條款，需體現(xiàn)控制區(qū)域大氣污染的要求；在監(jiān)督管理和社會監(jiān)督部分，大氣環(huán)境管理的制度和機制設(shè)計應(yīng)當考慮污染的區(qū)域化特點和要求，如政策環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、“三同時”制度、排污許可與排污權(quán)交易、年度總量控制、日均總量控制、區(qū)域限批、排污收費、現(xiàn)場檢查、有獎舉報等；在區(qū)域大氣污染防治方面，設(shè)立專門的一章“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”或者“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，為區(qū)域大氣污染防治設(shè)立專門的制度和機制；在法律責(zé)任部分，應(yīng)當設(shè)立專門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律責(zé)任，如針對信息通報、聯(lián)合執(zhí)法等方面設(shè)立一些新的責(zé)任。目前，意見稿缺乏這方面的規(guī)定。
充分發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用
傳統(tǒng)的中國環(huán)境保護立法，立足于義務(wù)本位，監(jiān)管模式是命令加控制式的管控模式。在這個模式下，權(quán)利義務(wù)的關(guān)系比較簡單，環(huán)境問題相對簡單，行政監(jiān)管的成本較少，也較為容易見到監(jiān)管成效。但是，目前的市場經(jīng)濟條件下，國家還在進一步簡政放權(quán)，開展行政管理體制改革，需要按照國家治理體系的建設(shè)要求，理順市場、社會、企業(yè)與政府監(jiān)管之間的關(guān)系，逐步擴大社會參與和監(jiān)督的作用，減少政府的監(jiān)管成本。
另外，環(huán)境保護市場的關(guān)系比較復(fù)雜，涉及面廣、環(huán)節(jié)較多，若是仍然按照以前的監(jiān)管模式，與此相關(guān)的監(jiān)管工作將無力開展，更難以起到有效的作用。2013年年底到 2014年年初的全國性霧霾就是傳統(tǒng)的大氣污染監(jiān)管模式存在失靈之處的實證。
由于社會參與具有監(jiān)督覆蓋面廣、時間上的連續(xù)性等優(yōu)點，可以有效彌補環(huán)境監(jiān)管視野不足和現(xiàn)場監(jiān)管的非連續(xù)等弊端。這種非意識形態(tài)的監(jiān)管模式在歐盟、美國、日本等國家和地區(qū)的普遍適用，表明這種監(jiān)管模式是保障環(huán)境管理活動的有效措施。為此，我國的環(huán)境立法也應(yīng)當有所作為，充分發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用。
建議對國務(wù)院法制辦公布的修訂草案征求意見稿作如下修改：第3章標題改為“大氣污染防治的管理和監(jiān)督”，此舉可以名正言順地把社會公眾的參與、監(jiān)督，特別是媒體的參與、監(jiān)督納入環(huán)境監(jiān)督管理體系之中；增加公民環(huán)境權(quán)利的規(guī)定，為在后續(xù)的修改中設(shè)置“信息公開與環(huán)境保護”專節(jié)甚至專章打下基礎(chǔ)；規(guī)定權(quán)力監(jiān)督的制度，要求各級政府向同級人大及其常委會匯報環(huán)境保護工作時，須包括大氣污染防治的內(nèi)容；設(shè)立區(qū)域監(jiān)督和制約的機制,這可以限制地方各級政府繼續(xù)奉行地方保護主義。
可以對監(jiān)管體制作出一些調(diào)整
國家正在加強生態(tài)文明體制改革，因而建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有效的環(huán)境監(jiān)管體制迫在眉睫。雖然《環(huán)境保護法》作為綜合性的環(huán)境法律，未對環(huán)境監(jiān)管體制作出實質(zhì)性的調(diào)整，但是在修改《大氣污染防治法》的過程中，可以對此做出細致的調(diào)整規(guī)定，從而有效發(fā)揮環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理作用。
具體建議為：將統(tǒng)一監(jiān)督管理細化為“統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”，并明確環(huán)境保護部門在大氣污染防治工作中的職責(zé)手段，其中包括區(qū)域大氣污染防治方面的指導(dǎo)方式、協(xié)調(diào)方式和監(jiān)督方式，如約談、通報、考核等。另外，有必要把監(jiān)督的權(quán)力適當上收，把管理的權(quán)力適當下放。
另外，如果有可能，建立區(qū)域之間的協(xié)商體制和社會監(jiān)督體制，特別是司法監(jiān)督體制。只有這樣，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控才可能落到實處。
區(qū)域大氣污染防治是有區(qū)別的共同責(zé)任
為了體現(xiàn)區(qū)域公平，國內(nèi)的區(qū)域大氣污染防治工作應(yīng)當參考國際環(huán)境法上的共同但有區(qū)別責(zé)任原則中的合理性因素。
國內(nèi)區(qū)域大氣污染防治工作的共同但有區(qū)別責(zé)任原則的主要內(nèi)容包括以下兩點：
一是區(qū)域大氣污染防治工作的責(zé)任是共同責(zé)任。這是由于各行政區(qū)域和各行業(yè)領(lǐng)域包括工業(yè)領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域以及社會生活領(lǐng)域等，均對大氣污染做出了歷史和現(xiàn)實的“貢獻”。因此，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控不僅是所有排污企業(yè)的責(zé)任，是各行業(yè)的責(zé)任，還是各行政區(qū)域人民政府及負有環(huán)境保護監(jiān)管職能的部門的監(jiān)管責(zé)任和公眾減排的參與責(zé)任。也就是說，無論是工業(yè)、農(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)還是廣大的社會公眾，都必須參與到大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的工作與行動中來。為此，此次修訂《大氣污染防治法》，應(yīng)當把共同的責(zé)任納入法律條文，并應(yīng)通過具體的規(guī)定確定各方面的責(zé)任，以防止推卸責(zé)任等消極現(xiàn)象的發(fā)生。
二是共同的責(zé)任是有區(qū)別的共同責(zé)任。這種區(qū)別性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，共同但有區(qū)別的責(zé)任體現(xiàn)在不同發(fā)展程度的區(qū)域之間。其次，共同但有區(qū)別的責(zé)任也體現(xiàn)在不同的行業(yè)之間。最后，綜合區(qū)域和行業(yè)的特點來看。若在行政區(qū)域范圍內(nèi)，存在某區(qū)域或行業(yè)排放總量較大的情況，該地方政府或行業(yè)部門就應(yīng)當承擔(dān)主要的管制責(zé)任。為了使共同但有區(qū)別責(zé)任原則的實施具有可操作性，建議《大氣污染防治法》建立區(qū)域排放清單制度，并確立一個統(tǒng)一的大氣污染物擴散與傳遞模型，使各區(qū)域的治理責(zé)任分割具有可行性，為各自履行自己有區(qū)別的責(zé)任打下基礎(chǔ)。
在此次國務(wù)院法制辦公布的《大氣污染防治法》修訂草案征求意見稿中，沒有涉及以上因素，因此建議在以后設(shè)計區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控的法律規(guī)則時，明確規(guī)定對大到區(qū)域、行業(yè)，小到占排放總量比例不同的企業(yè)，實行共同但有區(qū)別責(zé)任的原則。并建議在此基礎(chǔ)上，針對各責(zé)任主體規(guī)定如下法律要求：第一，明確規(guī)定污染物排放總量大的行業(yè)和地區(qū)應(yīng)當承擔(dān)該區(qū)域大氣污染主要的減排責(zé)任。這種主要的減排責(zé)任包括經(jīng)濟成本的承擔(dān)責(zé)任和減排行為的履行責(zé)任。第二，明確規(guī)定污染物排放總量大的行業(yè)和地區(qū)應(yīng)當承擔(dān)與其排放總量比例相適應(yīng)的減排責(zé)任。第三，對自然排放行為，應(yīng)當予以正確引導(dǎo)。第四，共同但有區(qū)別責(zé)任原則的實施，應(yīng)統(tǒng)籌考慮歷史與現(xiàn)實的雙重責(zé)任，如現(xiàn)實中排放巨大的行業(yè)和區(qū)域，應(yīng)當承擔(dān)區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控更大的經(jīng)濟責(zé)任和行為責(zé)任。第五，國家需要創(chuàng)新責(zé)任分配機制和調(diào)控機制，解決歷史責(zé)任和現(xiàn)實責(zé)任。
以京津冀地區(qū)大氣污染防治為例，北京市承擔(dān)歷史責(zé)任的方式是把一些有利于促進就業(yè)且能耗及污染相對較低的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至河北省，這既可促進河北省的就業(yè)及其 GDP的增長，又可促使河北省關(guān)停一些高污染、高能耗企業(yè)；而河北省因為污染物排放總量基數(shù)大，則應(yīng)當按照中央的統(tǒng)一安排，關(guān)閉一些產(chǎn)能落后和產(chǎn)能過剩的企業(yè)。
（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員）
