國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任張軍擴(kuò)在近日舉行的第十三屆中國企業(yè)發(fā)展高層論壇上提出，深化國資國企改革，關(guān)鍵是要解決好六個重大問題。一是要完善頂層的國有資本管理體制；二是構(gòu)建有效的國有資本投資運(yùn)營平臺；三是推動股權(quán)多元化，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)；四是在國企中實(shí)行雙軌制的選人用人和激勵管理制度；五是清理企業(yè)歷史遺留問題，為企業(yè)發(fā)展松綁；六是各地改革要因地制宜，不搞一刀切。
設(shè)立國資委員會國資委只負(fù)責(zé)政策執(zhí)行
要通過完善頂層的國有資本管理體制，強(qiáng)化國家所有權(quán)政策的制定與實(shí)施，促進(jìn)國有資本更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)。
現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制是2003年形成的，客觀地講，這個體制的建立對于解決過去長期存在的國有資產(chǎn)的多頭管理而又無人負(fù)責(zé)的問題起到了積極的作用，但現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制存在兩個突出問題：
第一個問題，沒有形成與國有資本功能定位相適應(yīng)的國有資本布局、優(yōu)化調(diào)整的體制機(jī)制。
國有資本是全民的財富，理應(yīng)服務(wù)于全民利益和國家戰(zhàn)略目標(biāo)，但過去的體制卻缺乏這方面的體制機(jī)制設(shè)計，從而在一定程度上導(dǎo)致了國有資本管理上簡單強(qiáng)調(diào)做大做強(qiáng)，自我循環(huán)，而服務(wù)于國家總體發(fā)展目標(biāo)的功能相對不足。
第二個問題，對企業(yè)實(shí)行行政化的管理模式，而且是管人管事管資產(chǎn)相結(jié)合，導(dǎo)致企業(yè)活力不足，難以適應(yīng)國內(nèi)外市場形勢快速變化。“比如，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所的一項(xiàng)研究，截止到2012年，國資委共頒布過規(guī)章文件287件，通過其中255件的梳理和歸納，發(fā)現(xiàn)這些規(guī)章文件，與履行股東職責(zé)的，也就是所有權(quán)職責(zé)相關(guān)的僅占31%，而其余的將近70%都是與落實(shí)公共政策、黨群工作或者企業(yè)內(nèi)部的事相關(guān)的。”
張軍擴(kuò)提出，解決上述問題的一個可供選擇的思路是加強(qiáng)國有資產(chǎn)政策制定的獨(dú)立性，比如可以考慮設(shè)立一個由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)掛帥的由國務(wù)院相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人以及相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參加的委員會，專門負(fù)責(zé)制定國家出資政策，包括國有資本布局調(diào)整和國有資本收益分配等等。而國資委則負(fù)責(zé)政策的具體執(zhí)行。
他認(rèn)為，這樣做的好處有三點(diǎn)：第一，有利于從國民經(jīng)濟(jì)全局的角度來考慮國有資產(chǎn)的功能定位、投資方向和收益分配等等一系列問題。第二，有利于增強(qiáng)國有資本政策的權(quán)威性，從而有利于切實(shí)得到貫徹和實(shí)施。第三，有利于破除部門自我改革的困境，推動國資管理部門改革監(jiān)管方式。比如，以前國資委存在的功能管理職能，黨群工作職能，企業(yè)內(nèi)部具體事務(wù)的審批等等，都需要逐步加以清理和管理。從頂層上，完善國有資本的管理體制。
國資只在特殊領(lǐng)域發(fā)揮直接作用其他可通過資本投入
要通過構(gòu)建有效的國有資本投資運(yùn)營平臺，實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。
張軍擴(kuò)指出，國有資本能否有效服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，既取決于其投向的領(lǐng)域，也取決于投入的方式。關(guān)于今后國有資本需要重點(diǎn)投資的領(lǐng)域，十八屆三中全會《決定》已有明確闡述，那就是要提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，支持科技進(jìn)步、保障國家安全等五大領(lǐng)域。接下來的問題就是，國有資本應(yīng)當(dāng)以何種方式來加大對這些領(lǐng)域的投入，逐步向這些領(lǐng)域集中。
“過去國有資本發(fā)揮作用主要是投資興辦企業(yè)，并直接經(jīng)營管理這些企業(yè)，這種方式在發(fā)展的初期可能是必要的，但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，其弊端和局限性越來越顯示出來，”張軍擴(kuò)建議，今后除了極少數(shù)涉及國防安全等特殊領(lǐng)域需要國有資本以直接投資市場、直接經(jīng)營管理的方式發(fā)揮作用以外，絕大多數(shù)領(lǐng)域，包括完全競爭領(lǐng)域以及帶有部分公益性政策性功能領(lǐng)域，都用不著國家直接投資市場，而是通過資本投入運(yùn)作就可以更好地實(shí)現(xiàn)國有資本的功能和作用。
然而，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，國有資本并非以現(xiàn)金的形式存在，并非想投到哪兒就能馬上轉(zhuǎn)移到哪個領(lǐng)域，而是以各種類型企業(yè)的資產(chǎn)或者股權(quán)的形式存在，其中少部分是所謂的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)，而大部分是完全處于競爭領(lǐng)域的企業(yè)。在這種情況之下，要實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國有資本布局的動態(tài)優(yōu)化和調(diào)整，就需要搭建國有資本投資和運(yùn)營的平臺，及國有資本投資公司和資本運(yùn)營公司。
張軍擴(kuò)稱，現(xiàn)在關(guān)于如何設(shè)立國有資本投資運(yùn)營公司，以及設(shè)立之后如何運(yùn)營等等，都還是存在一些分歧。比較好的一個做法，還是要通過試點(diǎn)找出適合當(dāng)前管理體制和市場環(huán)境的合理模式。試點(diǎn)當(dāng)中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注三個問題：
首先，投資運(yùn)營公司對實(shí)業(yè)企業(yè)的持股方式。分散持股有利于防范對實(shí)業(yè)企業(yè)的行政干預(yù)，但會增加實(shí)業(yè)企業(yè)出現(xiàn)內(nèi)部人控制的風(fēng)險。集中持股有利于落實(shí)實(shí)業(yè)企業(yè)的出資人責(zé)任和發(fā)揮投資運(yùn)營公司的專業(yè)化優(yōu)勢，但卻增加了上一層公司對下層公司不當(dāng)干預(yù)的風(fēng)險。
其次，投資運(yùn)營公司的治理機(jī)制。投資運(yùn)營公司應(yīng)該成為市場化的資本運(yùn)營主體，既要防止政府干預(yù)過多導(dǎo)致企業(yè)失去活力，又要防止出現(xiàn)內(nèi)部不能控制的風(fēng)險。
最后，資產(chǎn)重組，企業(yè)改革。應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)投資運(yùn)營公司的設(shè)立，在取消和公司處理程序，資產(chǎn)管理，關(guān)聯(lián)交易等方面，探索和積累經(jīng)驗(yàn)。
推動股權(quán)多元化重點(diǎn)是推進(jìn)集團(tuán)母公司改革
通過優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度。
張軍擴(kuò)認(rèn)為，從多年來國有企業(yè)改革和發(fā)展實(shí)踐來看，國有企業(yè)難以建立真正有效的現(xiàn)代企業(yè)制度，其中最重要的一個根源就是一股獨(dú)大的股權(quán)結(jié)構(gòu)。“大量的經(jīng)驗(yàn)證明，即使不能實(shí)現(xiàn)國有資本與其他社會資本的混合所有制的多元化持股，只要能夠?qū)崿F(xiàn)多元國有股東持股，也能在很大程度上對改善公司治理發(fā)揮積極的作用。”
因此，下一步的改革應(yīng)當(dāng)把推動股權(quán)的多元化作為完善現(xiàn)代企業(yè)制度的一項(xiàng)重要的舉措。推進(jìn)國有企業(yè)股權(quán)多元化改革，重點(diǎn)首先是要推進(jìn)集團(tuán)母公司的改革，目前中央和地方層面都還有不少的集團(tuán)母公司仍未完成公司制改革，例如國務(wù)院國資委管理的112家中央企業(yè)當(dāng)中，就有75家仍然是全民所有制企業(yè)。盡快完成這些集團(tuán)母公司的公司制改革，應(yīng)該成為國有企業(yè)改革中的首要任務(wù)。
改革可根據(jù)實(shí)際情況采取多種方式，包括有些具備條件的集團(tuán)母公司可以直接改為國有資本投資運(yùn)營公司，有些集團(tuán)母公司可以改成股權(quán)多元化的公司，特別是上市公司。在積極調(diào)整和優(yōu)化國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，要根據(jù)國有資本不同的功能定位，逐步調(diào)整企業(yè)的國有股權(quán)比例。對需要國有資本發(fā)揮政策性功能的領(lǐng)域，比如，關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈、重大民生、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的重要行業(yè)，國有資本可以保持獨(dú)資或相對控股。在其他領(lǐng)域，主要是競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，要積極引用社會投資機(jī)構(gòu)，特別是市場競爭，根據(jù)市場競爭和發(fā)展情況實(shí)行國有股權(quán)不同的持股比例，并按照市場規(guī)則有序進(jìn)退，合理流動，提高國有資本的配置效率。
實(shí)行雙軌制選人用人和激勵管理制度
通過深化國資國企的用人管理制度改革，構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相兼容的激勵制度。
對高層管理者的任命考核激勵制度，是全部管理制度的核心。按照改革后的國資管理體制，兩類公司基本上應(yīng)當(dāng)按照《公司法》來運(yùn)行，實(shí)行完全市場化的用人管理制度。而國有資本投資運(yùn)營公司，以及個別的特殊類公司，可能比較合理的方式是實(shí)行雙軌制的選人用人和激勵管理制度。
“所謂雙軌制，就是對國有資本投資運(yùn)營公司的董事監(jiān)事，以及少數(shù)政府直接管理的特殊類的國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，由履行出資人選聘任命，而對于兩類公司的經(jīng)理層以及其他層級的管理者實(shí)行市場化的選聘和管理機(jī)制，即董事會選聘總經(jīng)理，總經(jīng)理提名其他高管，并由董事會批準(zhǔn)。”張軍擴(kuò)解釋說。
與雙軌制的選人用人制度相適應(yīng)，應(yīng)該按照選用方式與身份待遇相適應(yīng)的原則，實(shí)行雙軌制的薪酬與激勵約束機(jī)制，通過政府任命方式產(chǎn)生的兩類公司和少數(shù)政府直管企業(yè)的董事、董事長，應(yīng)該按照公務(wù)員管理，保有公務(wù)員身份，確定一定的行政級別，參照相應(yīng)職級的公務(wù)員制度，并根據(jù)崗位技能要求和工作難度給予一定的崗位補(bǔ)貼。同時要嚴(yán)格規(guī)定職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)和業(yè)務(wù)消費(fèi)，保障消費(fèi)公開透明。而通過市場方式選聘的職業(yè)董事和職業(yè)經(jīng)理人身份的國資控股參股企業(yè)負(fù)責(zé)人，則應(yīng)當(dāng)實(shí)行市場化的管理，由董事會參照市場水平確定薪酬方案和待遇體系。
清理企業(yè)歷史遺留問題轉(zhuǎn)變政府職能
通過進(jìn)一步解決國有企業(yè)的歷史遺留問題，為企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，共同參與市場競爭，與市場經(jīng)濟(jì)更好融合創(chuàng)造市場條件。
張軍擴(kuò)指出，經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，大部分經(jīng)過改制的國有企業(yè)的歷史遺留問題基本上已經(jīng)得到了解決，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前在部分未充分改制的國有企業(yè)當(dāng)中，歷史遺留問題仍然比較嚴(yán)重。在少數(shù)已經(jīng)完成改制，甚至已經(jīng)上市的國有企業(yè)，也同樣存在著歷史遺留問題。
他將問題歸納為三方面：一是很多國有企業(yè)仍然承擔(dān)著離退休人員的社會管理職責(zé)，及社會統(tǒng)籌外的費(fèi)用，承擔(dān)著職工住宅、供水、供電、供熱和物業(yè)服務(wù)等“三供一業(yè)”的設(shè)施維護(hù)改造等費(fèi)用。二是部分國有企業(yè)仍然存在企業(yè)辦社會的問題，醫(yī)療、教育、消防、市政、社區(qū)等未能完全移交給地方。三是很多老國企冗員問題比較嚴(yán)重，尤其資源礦產(chǎn)類的國有企業(yè)，隨著近幾年企業(yè)效益的下滑，人員富余已經(jīng)成為這些企業(yè)生存和發(fā)展的一個重大障礙。
這些歷史遺留問題，如果不能得到徹底解決，企業(yè)就不可能真正建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度，在發(fā)展混合所有制，公平參與市場競爭當(dāng)中也會面臨一些困難。在新一輪改革當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真清理歷史遺留問題的類型、數(shù)量和嚴(yán)重程度，并根據(jù)不同的歷史遺留問題探索多種解決途徑。
一是政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，加大財政投入，將國有企業(yè)離退休人員、失業(yè)人員、企業(yè)醫(yī)療教育機(jī)構(gòu)等的社會管理作為政府提供的公共服務(wù)，解決企業(yè)和就業(yè)者的后顧之憂。二是要結(jié)合企業(yè)所在地區(qū)勞動用工市場化程度，和社會管理的社會化程度，采取剝離改制，轉(zhuǎn)移就業(yè)或劃轉(zhuǎn)公司托管等多種方式，解決富余職工和離退休人員問題。三要在總結(jié)過去各地各企業(yè)在處理不良資產(chǎn)問題上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，做好頂層設(shè)計，制定預(yù)案、建立機(jī)制，切實(shí)防范局部問題演變?yōu)橄到y(tǒng)風(fēng)險。
改革不宜搞一刀切化解地方債務(wù)風(fēng)險
地方要因地制宜地開展國資國企改革。
中央和地方國有資產(chǎn)在結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、功能上都是有很大的差異，地方之間也存在很大的差異。下一步在推進(jìn)地方國資國企改革方面，也不宜搞一刀切的改革模式，地方也不能坐等中央國資管理體制改革方案。地方國資國企改革應(yīng)該堅(jiān)持以下幾個原則：
一是要堅(jiān)持國有資本更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展間的原則。二是要堅(jiān)持以管資本為主，提升企業(yè)的活力。三是堅(jiān)持多種所有制資本公平競爭，共同發(fā)展。在堅(jiān)持這些原則之下，應(yīng)當(dāng)鼓勵地方因地制宜的探索國資管理新模式，盡早釋放改革的紅利。
在當(dāng)前情況下，要高度重視投融資平臺改革問題。在不少地方投融資平臺占地方國資的比重比較高，財務(wù)風(fēng)險積累的比較多。2014年10月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求地方政府不得再通過平臺進(jìn)行舉債，這是地方投融資平臺面臨的一個新情況。地方融資平臺借新還舊的成本增加，企業(yè)風(fēng)險凸顯，要堅(jiān)決防范地方債務(wù)風(fēng)險集中爆發(fā)必須盡快探索地方投融資平臺的改革路徑。
關(guān)于地方投融資平臺的改革，一個可供選擇的改革思路就是將地方投融資平臺逐步改造為普通的企業(yè)有限責(zé)任公司，通過重塑政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分離和政資分離，將平臺企業(yè)從政府的附屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的市場主體企業(yè)。
