國務(wù)院昨天（30日）公布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。《意見》明確，我國將逐步取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。這標志著實行了半個多世紀的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。
此次戶籍制度改革力度之大前所未有，《意見》將是今后一個時期指導(dǎo)全國戶籍制度改革的綱領(lǐng)性文件。此次改革也承載著一個具體任務(wù)，就是要努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化的密切關(guān)系，從4個多月前有關(guān)部門發(fā)布的一則政策“預(yù)告”中可見一斑——今年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》公布，公安部有關(guān)負責(zé)人當(dāng)時表示，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正式啟動，戶籍制度改革作為新型城鎮(zhèn)化配套政策之一，預(yù)計將很快出臺。
戶籍制度改革是新型城鎮(zhèn)化的配套政策，但改革的意義卻遠不止“配套”那么簡單。自1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》正式實施起，我國逐漸形成了建立在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩種戶口基礎(chǔ)上的二元社會。二元戶籍制度是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，發(fā)展至今已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的阻礙。二元戶籍阻礙了城市發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不利于農(nóng)業(yè)人口城市化順利進行。同時，嚴格的戶口遷移規(guī)定大大限制了公民正常遷移的需要，被社會廣為詬病。
二元戶籍制度以戶口登記為依據(jù)，形成城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障體系。二元戶籍制度給城鄉(xiāng)之間帶來了巨大權(quán)利和保障的差別，甚至演化出“同命不同價”的社會悲劇。根據(jù)相關(guān)司法解釋，賠償金計算的主要依據(jù)是城鎮(zhèn)或農(nóng)村居民人均收入。于是，在一些刑事案件或意外事故中，受害者由于城鄉(xiāng)戶籍“出身”不同，各自得到的傷殘或死亡賠償金相差一倍甚至更多。
二元戶籍管理制度中附加了過多的社會管理功能，從社會保障到教育、醫(yī)療、住房等福利待遇，往往都與居民的戶籍有關(guān)。戶籍利益無處不在，戶籍也因此失去了本來面目，成為社會福利待遇的載體。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，這一改革的難點就是，如何逐漸剝離與戶籍相掛鉤的諸多社會福利，推動實現(xiàn)公共福利均等化。這次戶籍制度改革目標之一，是實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。這1億人口目前已經(jīng)基本工作生活在城鎮(zhèn)，如果其他經(jīng)濟社會配套未能有效銜接，僅將他們的戶口一元化，這樣的戶籍改革是沒有意義的，也是不會被群眾接受的。
此次戶籍改革能否順利達到目的，取決于各種配套措施及社會福利能否普惠新來的落戶者。即將落戶于城鎮(zhèn)的1億人，他們需要享受當(dāng)?shù)馗鞣N城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，包括就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障以及子女義務(wù)教育等。公共福利均等化的實現(xiàn)，是戶籍制度改革成功的必要條件，也是一次重大的利益再分配。政府的財政投入則是實現(xiàn)這次利益分配的主要保障。
戶籍制度改革中利益分配的重要性，還表現(xiàn)在大城市與中小城市之間。近年來，不少中小城市實際上已經(jīng)放開了落戶政策，但效果不佳，并沒有吸引到足夠的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口前來落戶。中小城市缺乏吸引力，是其市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面不足造成的。從國外經(jīng)驗看，很多大企業(yè)總部、著名大學(xué)都分布在中小城市，這是因為相關(guān)城市擁有良好的市政基礎(chǔ)設(shè)施以及優(yōu)秀的教育、醫(yī)療等公共資源。我國應(yīng)該突破一些體制機制的障礙，把各種優(yōu)質(zhì)資源向中小城市傾斜。這種資源傾斜也是利益的重新分配，對戶籍改革將起到重要推動作用。
戶籍改革是事關(guān)公眾利益的重大社會問題。長期以來，戶籍制度改革進展較為緩慢，改革之難在于其涉及重大利益調(diào)整。然而，二元戶籍管理制度已成為我國生產(chǎn)力發(fā)展的重大阻礙，改革再難也要推進下去。國家必須加大財政投入，以保障利益再分配順利進行，同時還必須要有足夠的耐心和定力來持續(xù)這個過程，讓不斷提高的城鎮(zhèn)化水平成為戶籍改革最好的催化劑。
