國務院常務會議決定，在基礎設施等領域推出一批鼓勵社會資本參與的項目，首批推出80個符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級的示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設營運。在基礎設施建設領域引入社會資本就是通常所說的PPP(公私合作)模式。
基建等領域向民資開放并非新話題，
PPP在上世紀90年代就有過一輪熱潮，2004年左右又有一輪。如今，在穩(wěn)增長與財政的壓力下，這種需求更為迫切。近幾年，民間投資比重穩(wěn)步提高，投資結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。從總量來看，2010年至2013年，民間投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重分別為55.9%、60.3%、61.4%、63%，增速分別為32.5%、34.3%、24.8%、23.1%。今年一季度，民間固定資產(chǎn)投資44303億元，同比名義增長20.9%，占全社會固定資產(chǎn)投資的比重進一步提高到64.8%。看結(jié)構(gòu)，民間資本在公路、軌道交通、污水處理、城市綠化等領域的參與力度逐步加大。
只是，鼓勵社會資本進入基建等領域的政策出臺，社會資本就真的會買賬嗎?筆者對此有所保留。首先，整體經(jīng)濟環(huán)境嚴峻，能拿到特殊資源的國有經(jīng)濟都感到困難，民營經(jīng)濟困難更大，他們的投資意愿也在降低。其次，社會資本進入了開放后的市場，但利益能有保證嗎?比如社會資本進入后能否投資控股?如何保證其產(chǎn)權(quán)和利益?能否得到真正公平的待遇?如果這些問題都還沒有明確答案，社會資本很可能會持觀望態(tài)度。
毋庸諱言，政府部門力挺PPP，其目的是通過杠桿化融資，撬動社會資本參與政府主導的基建投資。然而，國際清算銀行最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，目前我國企業(yè)的負債率已接近GDP的200%，創(chuàng)全球之最，私人部門能否在接下來的新型城鎮(zhèn)化中擔當大任尚不明朗。此外，目前我國有關PPP模式的法律體系不完善，公私合作中雙方權(quán)利義務不明確，為PPP模式的機制設計帶來了難題。若政府過度承擔風險，則有國有資產(chǎn)流失之嫌，也無法有效緩解政府融資壓力和風險分散訴求;若把風險過度向私人部門傾斜，則私人部門就會退避三舍。近年來部分民企在參與鐵路建設等公私合作項目中鎩羽而歸，令許多民企擔心，在政府與市場邊界未明、國企壟斷行業(yè)的市場化程度不高等境況下，貿(mào)然進入國企壟斷領域，很難有效發(fā)揮PPP模式所體現(xiàn)的伙伴關系、利益共享和風險共擔等效用，其資產(chǎn)安全性缺乏相應的防護性保障。
財政部負責PPP推廣的金融司司長孫曉霞也坦言，一些地方政府為了“招商引資”，向企業(yè)承諾了過高的收益率，有的企業(yè)沒有充分論證就貿(mào)然進入，結(jié)果項目運營之后，政府負擔不了這么大的支出壓力，出現(xiàn)政府與企業(yè)“雙輸”的局面。市政基礎設施領域，一些經(jīng)營性項目很多是能賺錢的，現(xiàn)在是由政府的平臺公司在做，國有企業(yè)由于效率較低老是叫苦說不賺錢。在中小城市，市場空間就那么大，政府平臺公司已經(jīng)在做了，社會資本可能就很難參與。
更有業(yè)內(nèi)人士表示，城市基礎設施建設的各個領域，包括道路交通、污水、固廢處理、教育、醫(yī)療等各個方面都可以采用PPP模式，國內(nèi)PPP項目至少有七八千個，但法律和監(jiān)管并沒有跟上。由于沒有統(tǒng)一的監(jiān)管部門，PPP項目涉及交通、市政、水務、環(huán)保、財政等眾多部門，后續(xù)經(jīng)營缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制;缺乏統(tǒng)一的政策或者合同模式，又導致每個項目都要具體談，而且地方政府較強勢，若地方政府履約的自覺性不好，企業(yè)也得不到多少法律法規(guī)及政策保障。
現(xiàn)在看來，對法規(guī)制度缺失的擔憂，已成PPP項目合作企業(yè)的主要顧慮。出臺PPP模式的法律與行政框架已刻不容緩。要真正對社會資本開放市場，需要推動整個市場體系的改革，約束政府權(quán)力，避免行政力量對微觀經(jīng)濟的干擾。此外，還需要有一系列的配套政策。此次國務院常務會議提出要繼續(xù)簡政放權(quán)，營造公平競爭環(huán)境，規(guī)范市場秩序。這是保持經(jīng)濟合理運行、激發(fā)市場動力的重要進步。倘若社會資本的權(quán)益能得到保障，投資項目也足夠吸引人，“穩(wěn)增長”就不會再成為難題，這也是中央“穩(wěn)增長”與“調(diào)結(jié)構(gòu)”兩大宏觀經(jīng)濟政策主線的交匯所在。