4月21日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議三審《預(yù)算法》修正案。《預(yù)算法》是關(guān)鍵性法律,是法治社會(huì)的財(cái)政基石。
公共財(cái)政體制是建立現(xiàn)代社會(huì)大廈的框架,是構(gòu)建法治文明社會(huì)的基礎(chǔ)。《預(yù)算法》則是公共財(cái)政的重要組成環(huán)節(jié)。有公共財(cái)政,才談得上稅收法治原則,才談得上制度治國(guó)。
目前在財(cái)政領(lǐng)域廣受詬病的現(xiàn)象,幾乎都與《預(yù)算法》偏頗、執(zhí)行不到位有關(guān)。如年末財(cái)政突擊花錢,各部門財(cái)政支出公開度不夠,以及權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)各部門需要多少資金,都與《預(yù)算法》密切相關(guān)。
沒有《預(yù)算法》,沒有對(duì)預(yù)算支出的嚴(yán)格約束,預(yù)算成為某個(gè)人或者某個(gè)部門一支筆、一個(gè)文件所體現(xiàn)的權(quán)力,國(guó)家必然缺乏數(shù)目字管理的精確,預(yù)算的不科學(xué)成為常態(tài),構(gòu)成各部門的小利益群體共同追逐更多的財(cái)政收入,一句話,將成為人治下的資金爭(zhēng)奪戰(zhàn)。
《預(yù)算法》之所以十年無法落定,說明理念分歧、博弈激烈。
為體現(xiàn)公共財(cái)政理念,《預(yù)算法》必須體現(xiàn)為監(jiān)管、審核與實(shí)施權(quán)的分離,而不是權(quán)力的進(jìn)一步集中,否則中國(guó)實(shí)行的將不是公共財(cái)政,而是缺乏監(jiān)管的大一統(tǒng)財(cái)政。
2012年8月20日,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第87次會(huì)議未能審讀
《預(yù)算法》修正案,反對(duì)者最重要的理由是當(dāng)時(shí)草案保留了現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定:“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理,加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控,保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展,根據(jù)《憲法》,制定本法。”
反對(duì)者認(rèn)為,《預(yù)算法》是為了規(guī)范政府行為、約束政府收支,給政府花錢訂規(guī)矩的,如果第一條開宗明義的定位只是強(qiáng)調(diào)政府管理,著重政府內(nèi)部管理而不是外部制約,目的已偏。中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文更是指出:“《預(yù)算法》淪落為管理法而不是控權(quán)法。”復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)思想與經(jīng)濟(jì)史研究所所長(zhǎng)韋森提出,“授權(quán)立法”條款削弱了人大對(duì)政府財(cái)政的審批監(jiān)督功能,把原來應(yīng)該是人大“批準(zhǔn)”的改成人大“審議”了,把該是人大“審議”的改成由人大“提出意見”,但具體辦法
“由國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門制定”。
在特殊歷史條件下,由于社會(huì)變化迅速授權(quán)國(guó)務(wù)院可以更好地支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高社會(huì)整體運(yùn)作效率。以提高發(fā)展速度為名,一切手段都無可厚非。如此一來,中國(guó)不可能真正建立制度性的權(quán)力監(jiān)管約束機(jī)制,財(cái)政硬約束無從談起,只要政府認(rèn)為有助于經(jīng)濟(jì)則無往不可,最終產(chǎn)生不可逆風(fēng)險(xiǎn)。
另一個(gè)值得關(guān)注的問題是,此次《預(yù)算法》能否從源頭上厘清中央財(cái)政與地方財(cái)政。以往的分稅制改革是特定歷史階段下的產(chǎn)物,責(zé)權(quán)利不清,土地財(cái)政因此而起,對(duì)地方而言成為僅次于稅收的第二財(cái)政。
關(guān)注點(diǎn)在于地方政府是否具有發(fā)債權(quán)。一、二審稿對(duì)地方政府債務(wù)做了相反安排。一審稿規(guī)定,“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理”,“國(guó)務(wù)院確定地方債務(wù)的限額,報(bào)經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后下達(dá),省級(jí)政府按國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉債,作為赤字列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案,報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)”。二審稿則刪除上述條款,規(guī)定,“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。
地方政府作為承擔(dān)責(zé)權(quán)利的信用主體,理應(yīng)在人大的約束下?lián)碛邪l(fā)債權(quán),遵從市場(chǎng)定價(jià)原則,地方政府在此過程中學(xué)會(huì)財(cái)政約束、體會(huì)信用溢價(jià)、體會(huì)市場(chǎng)的重要性。
具有全民基礎(chǔ)的
《預(yù)算法》一旦成行,接下來的問題就是人大的審核監(jiān)督能力是否到位。只要公共財(cái)政有了監(jiān)管的主心,秉持稅收法治原則,那么預(yù)算公開、預(yù)算硬約束順理成章。如果《預(yù)算法》基礎(chǔ)傾斜,所謂的信息公開、硬約束都是畫餅充饑。