如何保證地方債不用于經(jīng)常性支出項(xiàng)目，如何保證不浪費(fèi)納稅人的血汗錢，如何保證地方金融風(fēng)險(xiǎn)水平不會(huì)因大規(guī)模舉債而抬升，進(jìn)入三審的預(yù)算法應(yīng)給出一個(gè)較全面的答案。
已經(jīng)20歲的預(yù)算法迎來(lái)其修改征程的第三次審議。與近兩年前的二審相比，三審在爭(zhēng)議較大的“是否該放開地方政府舉借債務(wù)”問題上有所突破，規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。
松綁地方債基于地方政府的發(fā)債需求較為強(qiáng)烈。事實(shí)上，即使制度卡住了地方發(fā)債通道，地方政府仍可能通過其他手段變相發(fā)債并形成潛在的更大危險(xiǎn)。在當(dāng)下地方債總體可控的情況下，適當(dāng)松綁地方債并建立相關(guān)防火墻，反而有助于控制風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)畢竟不容忽視，從防范風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，松綁地方債也對(duì)強(qiáng)化預(yù)算法的剛性提出了更高要求。
現(xiàn)有預(yù)算制度在防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面存在明顯不足，監(jiān)督審查機(jī)制仍顯滯后、預(yù)算編制較為粗放、該納入預(yù)算的收支沒有完全覆蓋、預(yù)算使用部門調(diào)整預(yù)算的自由度過大等問題，不同程度地存在。特別是政府資產(chǎn)負(fù)債情況，在預(yù)算中往往不能完整體現(xiàn)。這不能不令人擔(dān)心，如果預(yù)算前置監(jiān)管的籬笆不能扎牢，僅靠審計(jì)等事后監(jiān)管，地方舉債和支出有可能進(jìn)一步偏向失衡。如何保證地方債不用于經(jīng)常性支出項(xiàng)目，如何保證不浪費(fèi)納稅人的血汗錢，如何保證地方金融風(fēng)險(xiǎn)水平不會(huì)因大規(guī)模舉債而抬升，進(jìn)入三審的預(yù)算法應(yīng)給出一個(gè)較全面的答案。
讓預(yù)算法更好地起到公共財(cái)政守夜人的作用，需要擴(kuò)大對(duì)政府性收入的管理口徑。實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理是財(cái)政改革已確定的方向，而目前的預(yù)算審批制度漏掉了國(guó)企利潤(rùn)用途、財(cái)政專戶等重要項(xiàng)目，需要在預(yù)算法修法中補(bǔ)齊，從防范金融風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債也應(yīng)實(shí)施更嚴(yán)格的監(jiān)督。
此外，需要完善先審查、后執(zhí)行的預(yù)算規(guī)范。從時(shí)間安排看，政府執(zhí)行預(yù)算在前，審查在后，這無(wú)形中削弱了監(jiān)督應(yīng)有的嚴(yán)肅性。從審批過程看，留給預(yù)算審批的時(shí)間過短且專業(yè)性較強(qiáng)，也導(dǎo)致預(yù)算審查難以避免死角。強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的剛性，必須解決其間存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，對(duì)必須提前執(zhí)行的預(yù)算作出專門安排，并提高預(yù)算報(bào)告的易讀性和審查的專業(yè)性。
還要看到，現(xiàn)實(shí)中隨意調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象較多，因此需要在制度上養(yǎng)成嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的行政慣性。這也意味著，對(duì)執(zhí)行預(yù)算方的自由裁量權(quán)要適當(dāng)控制。陽(yáng)光化是最好的預(yù)算監(jiān)管方式，在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管的同時(shí)，還要持續(xù)引入外部監(jiān)管，加強(qiáng)從預(yù)算編制到審查信息的透明度。
松綁地方債與預(yù)算法修法并進(jìn)，釋放的是讓地方政府匹配財(cái)權(quán)、事權(quán)，并成長(zhǎng)為責(zé)任主體的信號(hào)。就此而言，預(yù)算法三審確有牽一發(fā)而動(dòng)全身的方向標(biāo)意義。