如何保證地方債不用于經(jīng)常性支出項(xiàng)目,如何保證不浪費(fèi)納稅人的血汗錢,如何保證地方金融風(fēng)險(xiǎn)水平不會(huì)因大規(guī)模舉債而抬升,進(jìn)入三審的預(yù)算法應(yīng)給出一個(gè)較全面的答案。
已經(jīng)20歲的預(yù)算法迎來(lái)其修改征程的第三次審議。與近兩年前的二審相比,三審在爭(zhēng)議較大的“是否該放開地方政府舉借債務(wù)”問題上有所突破,規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi),通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。
松綁地方債基于地方政府的發(fā)債需求較為強(qiáng)烈。事實(shí)上,即使制度卡住了地方發(fā)債通道,地方政府仍可能通過其他手段變相發(fā)債并形成潛在的更大危險(xiǎn)。在當(dāng)下地方債總體可控的情況下,適當(dāng)松綁地方債并建立相關(guān)防火墻,反而有助于控制風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)畢竟不容忽視,從防范風(fēng)險(xiǎn)出發(fā),松綁地方債也對(duì)強(qiáng)化預(yù)算法的剛性提出了更高要求。
現(xiàn)有預(yù)算制度在防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面存在明顯不足,監(jiān)督審查機(jī)制仍顯滯后、預(yù)算編制較為粗放、該納入預(yù)算的收支沒有完全覆蓋、預(yù)算使用部門調(diào)整預(yù)算的自由度過大等問題,不同程度地存在。特別是政府資產(chǎn)負(fù)債情況,在預(yù)算中往往不能完整體現(xiàn)。這不能不令人擔(dān)心,如果預(yù)算前置監(jiān)管的籬笆不能扎牢,僅靠審計(jì)等事后監(jiān)管,地方舉債和支出有可能進(jìn)一步偏向失衡。如何保證地方債不用于經(jīng)常性支出項(xiàng)目,如何保證不浪費(fèi)納稅人的血汗錢,如何保證地方金融風(fēng)險(xiǎn)水平不會(huì)因大規(guī)模舉債而抬升,進(jìn)入三審的預(yù)算法應(yīng)給出一個(gè)較全面的答案。
讓預(yù)算法更好地起到公共財(cái)政守夜人的作用,需要擴(kuò)大對(duì)政府性收入的管理口徑。實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理是財(cái)政改革已確定的方向,而目前的預(yù)算審批制度漏掉了國(guó)企利潤(rùn)用途、財(cái)政專戶等重要項(xiàng)目,需要在預(yù)算法修法中補(bǔ)齊,從防范金融風(fēng)險(xiǎn)出發(fā),對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債也應(yīng)實(shí)施更嚴(yán)格的監(jiān)督。
此外,需要完善先審查、后執(zhí)行的預(yù)算規(guī)范。從時(shí)間安排看,政府執(zhí)行預(yù)算在前,審查在后,這無(wú)形中削弱了監(jiān)督應(yīng)有的嚴(yán)肅性。從審批過程看,留給預(yù)算審批的時(shí)間過短且專業(yè)性較強(qiáng),也導(dǎo)致預(yù)算審查難以避免死角。強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的剛性,必須解決其間存在的結(jié)構(gòu)性矛盾,對(duì)必須提前執(zhí)行的預(yù)算作出專門安排,并提高預(yù)算報(bào)告的易讀性和審查的專業(yè)性。
還要看到,現(xiàn)實(shí)中隨意調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象較多,因此需要在制度上養(yǎng)成嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的行政慣性。這也意味著,對(duì)執(zhí)行預(yù)算方的自由裁量權(quán)要適當(dāng)控制。陽(yáng)光化是最好的預(yù)算監(jiān)管方式,在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管的同時(shí),還要持續(xù)引入外部監(jiān)管,加強(qiáng)從預(yù)算編制到審查信息的透明度。
松綁地方債與預(yù)算法修法并進(jìn),釋放的是讓地方政府匹配財(cái)權(quán)、事權(quán),并成長(zhǎng)為責(zé)任主體的信號(hào)。就此而言,預(yù)算法三審確有牽一發(fā)而動(dòng)全身的方向標(biāo)意義。