2013年中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)7.7%，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)上漲2.6%，生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)(PPI)下降1.9%。雖然經(jīng)濟(jì)增速與2012年持平，但是，制造業(yè)投資以及工業(yè)增加值增長(zhǎng)持續(xù)減速，公共財(cái)政收支增速大幅下滑，其中公共財(cái)政實(shí)際收入增速自1997年以來首次低于經(jīng)濟(jì)增速；歐美經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程緩慢、人民幣持續(xù)升值以及國內(nèi)工資水平的不斷上升，導(dǎo)致中國對(duì)外貿(mào)易增長(zhǎng)乏力；城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入增速明顯放緩，加之政府限制“三公”經(jīng)費(fèi)支出等措施的影響，最終消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率進(jìn)一步降低。
2014年中國經(jīng)濟(jì)增速將降至7.62%
2014年，預(yù)計(jì)外圍市場(chǎng)將持續(xù)復(fù)蘇。然而，國內(nèi)產(chǎn)能過剩問題恐將繼續(xù)抑制實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投資增長(zhǎng)，地方政府償債壓力的加大也將制約政府投資的擴(kuò)張；同時(shí)，全面深化改革計(jì)劃的啟動(dòng)所帶來的新舊機(jī)制轉(zhuǎn)換可能在一定程度上影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的穩(wěn)定性。基于中國季度宏觀經(jīng)濟(jì)模型(CQMM)的預(yù)測(cè)結(jié)果表明：2014年，中國GDP增速將繼續(xù)下行，略降至7.62%，比2013年下降0.08個(gè)百分點(diǎn)；2015年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率有望回升至7.79%。預(yù)計(jì)2014年全年的經(jīng)濟(jì)走勢(shì)為：一季度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率將下降至7.46%；之后，出口增速的反彈回升以及穩(wěn)定增長(zhǎng)的政策效應(yīng)釋放，二季度經(jīng)濟(jì)增速有可能回升至全年最高的7.76%；隨后經(jīng)濟(jì)增速將緩慢下降至第四季度的7.70%。
2014年中國的通貨膨脹水平可望維持基本穩(wěn)定。CPI將上漲2.82%，比上年提高0.20個(gè)百分點(diǎn)；到2015年，預(yù)計(jì)CPI將略升至2.92%。生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)(PPI)在未來兩年仍將繼續(xù)維持下降態(tài)勢(shì)，但降幅有望逐漸收窄。2014年P(guān)PI預(yù)計(jì)為-0.88%，2015年預(yù)計(jì)可能進(jìn)一步收窄至-0.55%。
2014年以美元、按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的出口總額預(yù)計(jì)增長(zhǎng)9.66%，比上年提高1.57個(gè)百分點(diǎn)；進(jìn)口總額增速可能上升至8.28%，比上年提高1.06個(gè)百分點(diǎn)；貿(mào)易順差將進(jìn)一步收窄。受控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增速預(yù)計(jì)為18.42%，比上年回落1.30個(gè)百分點(diǎn)。按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的社會(huì)消費(fèi)品零售總額將增長(zhǎng)13.56%，比上年略提高0.4個(gè)百分點(diǎn)。
化解地方債風(fēng)險(xiǎn)成財(cái)政金融改革關(guān)鍵
2013年，盡管快速上升的政府公共投資在一定程度上抵消了制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)投資增速的下滑，保證了全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的穩(wěn)定增長(zhǎng)，但是，不斷增長(zhǎng)的地方政府債務(wù)規(guī)模卻加大了違約風(fēng)險(xiǎn)，并威脅到金融體系的穩(wěn)定。
首先，地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹過快。國家審計(jì)總署2013年12月30日發(fā)布的審計(jì)公告顯示，1997年至2013年6月底，地方政府債務(wù)余額(廣義口徑)從1.81萬億元增加到17.88萬億元，年均遞增15.92%。2010-2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額年均增長(zhǎng)19.97%。其中，省市縣級(jí)債務(wù)余額年均增長(zhǎng)率分別為14.41%，17.36%，26.59%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率及同級(jí)地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)率。
其次，有地方政府背景的平臺(tái)公司、國有或國有控股企業(yè)為主的政府舉債主體作為非獨(dú)立市場(chǎng)主體，在運(yùn)營(yíng)目標(biāo)行政化及軟預(yù)算約束下，勢(shì)必導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)偏好失衡，其扭曲的融資行為進(jìn)一步加劇了資金市場(chǎng)上的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。扭曲的融資行為勢(shì)必拉高了市場(chǎng)借貸利率水平，扭曲了資金成本。
第三，地方政府急劇擴(kuò)張的舉債融資擠占了大量的銀行貸款資金。在全社會(huì)貸款資金規(guī)模既定的情況下，地方政府通過銀行貸款大量融資，勢(shì)必?cái)D占獨(dú)立市場(chǎng)主體尤其是非國有中小微企業(yè)的銀行貸款額度，提高獨(dú)立市場(chǎng)主體尤其是非國有中小微企業(yè)的融資成本；在獨(dú)立市場(chǎng)主體可獲得的全社會(huì)貸款資金規(guī)模不變的情況下，地方政府的非規(guī)范、超規(guī)模舉債融資勢(shì)必迫使銀行金融體系增加社會(huì)貸款融資總規(guī)模，形成通貨膨脹壓力，或者二者兼具。
因此，能否有效控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化其融資結(jié)構(gòu)，降低地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，成為下一階段全面深化改革尤其是財(cái)政金融體制改革的關(guān)鍵所在。
本次政策模擬針對(duì)規(guī)范地方政府債券融資方式、調(diào)整地方政府債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，控制地方政府債務(wù)總規(guī)模而展開。政策模擬設(shè)計(jì)了兩個(gè)場(chǎng)景：一是假設(shè)在貨幣供給增速不變以及地方政府債務(wù)總規(guī)模不變的前提下，通過提高政府債券融資比重，進(jìn)而優(yōu)化地方政府融資結(jié)構(gòu)的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。二是在情景一的基礎(chǔ)上，加入新的政策變量，分析適度控制地方政府債務(wù)總規(guī)模，同時(shí)提高債券融資占比的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。
課題組認(rèn)為，對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先需要進(jìn)行控制債務(wù)規(guī)模；而后調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)；最后，建立地方政府舉債融資管理的法律法規(guī)。根據(jù)現(xiàn)有的地方政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)分析，2014-2016年，中國地方政府債務(wù)將進(jìn)入償債高峰期。因此，當(dāng)前，首先需要通過債務(wù)置換，提高地方政府的債券融資占比(具體包括委托財(cái)政部為地方政府發(fā)行的債券、城投債，以及在嚴(yán)格審查基礎(chǔ)上允許地方政府自主發(fā)行的市政債等)，降低地方政府債務(wù)中銀行貸款融資及BT(建設(shè)-移交)和信托融資占比，約束地方政府舉債融資的非規(guī)范性與任意性。在此基礎(chǔ)上，控制地方政府舉債融資的規(guī)模，杜絕寅吃卯糧，透支未來財(cái)政資源追求本屆任期政績(jī)及利益的機(jī)會(huì)主義行為。
政策模擬結(jié)果顯示，對(duì)地方政府舉債融資的方式進(jìn)行適度的規(guī)范，提高地方政府的債券融資占比，改善資金市場(chǎng)上的供需力量對(duì)比，抑制融資成本的上升，有利于穩(wěn)定GDP增長(zhǎng)，促進(jìn)私人投資增加，擴(kuò)大居民消費(fèi)；同時(shí)，對(duì)擴(kuò)大進(jìn)口，縮小貿(mào)易順差也有一定的積極作用。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步壓縮地方政府的舉債規(guī)模，其宏觀經(jīng)濟(jì)效果更為明顯。
如果通過規(guī)范地方政府舉債融資的方式是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的第一步，那么，在此基礎(chǔ)上，限制地方政府的舉債規(guī)模，則需要管住政府的手，限制各級(jí)政府任意擴(kuò)大對(duì)國民經(jīng)濟(jì)資源的占用比例。然而，這不能僅僅依靠將審批權(quán)限上收中央政府。必須建立各級(jí)政府的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。更重要的是，按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求，著力建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，形成地方政府以公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)為主要職責(zé)的體制約束機(jī)制與財(cái)力保障機(jī)制。
下一步經(jīng)濟(jì)體制改革八點(diǎn)政策建議
基于上述分析，課題組提出：
第一，建立實(shí)現(xiàn)未來發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的機(jī)制，關(guān)鍵在于矯正要素比價(jià)扭曲。要素比價(jià)扭曲是政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的微觀基礎(chǔ)。只有矯正多年來累積形成的、目前不僅普遍而且嚴(yán)重存在的要素比價(jià)扭曲，才能讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中真正地起決定性作用。
第二，矯正要素比價(jià)扭曲，讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中真正地起決定性作用，首先必須切實(shí)控制、適當(dāng)縮小政府的權(quán)力空間。只有大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，才能推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。
第三，控制地方政府債務(wù)規(guī)模，規(guī)范地方政府舉債行為，不僅是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，更是界定政府與市場(chǎng)邊界，減少政府對(duì)資源的直接配置，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的必要前提。如果對(duì)政府收入占GDP的比重，獲取資源的方式，政府收入的使用去向沒有任何限制，也就沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
第四，利率市場(chǎng)化是矯正要素比價(jià)扭曲最重要的舉措之一。必須盡快實(shí)行存貸款的利率市場(chǎng)化。然而，只有限制了政府的任意舉債融資，方能為利率市場(chǎng)化，提高資金利用效率，降低融資成本創(chuàng)造必要前提。
第五，金融市場(chǎng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)合理化。利率市場(chǎng)化不僅要以限制政府的非規(guī)范、超規(guī)模舉債融資為前提，而且還必須以競(jìng)爭(zhēng)性的金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)為依托。金融市場(chǎng)的開放與競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組應(yīng)當(dāng)同時(shí)進(jìn)行，以打破壟斷，促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)金融資源的有效配置，提高資金利用效率，降低融資成本，增加居民收入。
第六，盡快進(jìn)行稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。服務(wù)于不同的政府管理的需要，必須盡快地進(jìn)行稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。建立以房地產(chǎn)稅、消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅比例分享為主的地方稅體系，通過建立新的地方政府財(cái)力保障機(jī)制，促進(jìn)地方政府的行為機(jī)制轉(zhuǎn)型。
第七，實(shí)行負(fù)面清單管理，開放更多的投資領(lǐng)域。在當(dāng)前制造業(yè)生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩情況下，必須通過政府實(shí)行負(fù)面清單管理，開放更多的投資領(lǐng)域，方能促進(jìn)民營(yíng)投資，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)。
第八，打破行政管制及國有壟斷，發(fā)展服務(wù)業(yè)。服務(wù)業(yè)將是實(shí)行負(fù)面清單管理，開放更多投資領(lǐng)域的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。加快服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的管理體制改革，開放服務(wù)業(yè)投資領(lǐng)域，有助于促進(jìn)民營(yíng)投資、加快服務(wù)業(yè)尤其是滿足民生基本需求的服務(wù)業(yè)的發(fā)展；有助于擴(kuò)大居民消費(fèi)，形成新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國在次高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段的穩(wěn)定增長(zhǎng)具有重要意義。