近期，北京控制人口新政備受關(guān)注，其原因就在于該政策順應(yīng)了城市化發(fā)展的規(guī)律，更加強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)手段來(lái)疏導(dǎo)人口資源，如首都功能的重新定位、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的外遷、公共服務(wù)品價(jià)格的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“輕型化”等，這與過(guò)去“以房控人”、“以證控人”和戶籍管制等行政性驅(qū)趕措施相比更加人性化、合理化，有望打破北京市近50年來(lái)“步步為營(yíng)、屢退屢敗”的人口設(shè)防局面，效果也值得期待。而北京市的此次人口新政，事實(shí)上也是三中全會(huì)《決定》和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出的“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”在地方的落實(shí)，有望成為特大城市和大城市未來(lái)人口政策的樣板。同時(shí)，安置全國(guó)現(xiàn)有2.6億外來(lái)常住人口，是去年12月份中央城鎮(zhèn)化會(huì)議上提出的“未來(lái)新型城鎮(zhèn)化工作的首要任務(wù)”，而特大城市和大城市吸引了外來(lái)人口的80%，其解決思路將無(wú)疑對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)舉足輕重。
過(guò)去，北京市不管采取“以房控人”、“以證控人”，或是戶籍控制，始終沒(méi)有扭轉(zhuǎn)人口規(guī)劃目標(biāo)被提前突破的尷尬。例如，2011年5月公布的北京市第六次全國(guó)人口普查公報(bào)數(shù)據(jù)披露，北京常住人口達(dá)到1961萬(wàn)，這意味著2005年規(guī)劃的2020年總?cè)丝谝?guī)模控制在“1800萬(wàn)”的紅線被提前突破，這是北京市歷次披露的人口控制目標(biāo)第三次被突破。人口紅線之所以屢屢被突破，關(guān)鍵的問(wèn)題是沒(méi)有遵循城市化過(guò)程中人口的流動(dòng)規(guī)律，大城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)和分工細(xì)化帶來(lái)的多樣的就業(yè)機(jī)會(huì)、不斷降低的基本生活成本、豐富多彩的生活(例如各地特色餐飲、社交生活、娛樂(lè)文化)和優(yōu)質(zhì)的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)機(jī)會(huì)等是吸引人口源源不斷地流入的根本驅(qū)動(dòng)因素，也是市民一邊抱怨大城市的各種問(wèn)題，一邊又不愿意離開(kāi)大城市的根本原因。
因此，“以業(yè)控人”擺在此次北京人口疏導(dǎo)政策的優(yōu)先位置，事實(shí)上是順應(yīng)了城市化過(guò)程中不以人的意志為轉(zhuǎn)移的人口流動(dòng)規(guī)律，即“產(chǎn)業(yè)隨著布局走”、“就業(yè)隨著產(chǎn)業(yè)走”、“人隨著就業(yè)走”，是對(duì)過(guò)去政策逆人口流動(dòng)規(guī)律的糾偏。隨著大城市人口的不斷增加，單位土地面積的產(chǎn)值會(huì)上升，房?jī)r(jià)會(huì)變得很高，而且大城市承載力會(huì)趨于極限，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)向高附加值的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，這也是高學(xué)歷人才往往在大城市集聚的原因。與此同時(shí)，大城市原有的附加值低的制造業(yè)會(huì)遷往周邊中小城市，從而形成了大城市與周邊中小城市分工合理、通勤順暢的城市群，中小城市不僅承接大城市轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的制造業(yè)，并成為后花園(居住社區(qū))，而且成為承接大城市科技成果轉(zhuǎn)化的生產(chǎn)基地、物流倉(cāng)儲(chǔ)基地、生活服務(wù)物資供應(yīng)基地等。相應(yīng)的，人口也會(huì)根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在空間上的重構(gòu)而相應(yīng)地流動(dòng)，大城市交通、醫(yī)療、教育和污染等問(wèn)題也就得以緩解。
如果產(chǎn)業(yè)和人口能夠隨著大城市承載力變化、比較優(yōu)勢(shì)而在空間上重新配置和優(yōu)化，就意味著城市發(fā)展在空間上是有彈性的。日本東京、韓國(guó)首爾等國(guó)際大城市，之所以人口密度比我們大卻沒(méi)有出現(xiàn)像我國(guó)一樣的嚴(yán)重的“城市病”，就在于這些城市空間發(fā)展的彈性是非常強(qiáng)的。例如，大東京都市圈人口已經(jīng)超過(guò)了3500萬(wàn)，集中了全日本1/3的人口，而從上世紀(jì)70年代以來(lái)，占整個(gè)都市圈面積4.7%的城市中心23區(qū)(622平方公里)的人口卻一直停留在800多萬(wàn)，近年來(lái)還有所下降，另外2700萬(wàn)人口分布在周邊神奈和千葉等7個(gè)衛(wèi)星城。東京都原有的制造業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和住宅區(qū)逐步向周邊衛(wèi)星城和海外轉(zhuǎn)移，而中心23區(qū)則成為服務(wù)業(yè)集聚的全國(guó)(球)生產(chǎn)要素配置中心和經(jīng)營(yíng)決策中心。上世紀(jì)80年代以來(lái)，東京中心23區(qū)7公里范圍內(nèi)環(huán)帶的人口密度顯著下降，而8公里-15公里范圍內(nèi)環(huán)帶的人口密度則基本上沒(méi)有變化，而中心區(qū)外圍的人口密度則顯著上升。
目前，盡管我國(guó)很多大城市的“城市病”問(wèn)題已經(jīng)到了容忍極限，但同時(shí)也存在著低效閑置用地的普遍情況。即使在北京、上海和廣州等特大城市，低端制造業(yè)、待淘汰產(chǎn)業(yè)依然占用著城市核心區(qū)域的優(yōu)質(zhì)地塊，低密度用地、空地、閑置土地經(jīng)常可以看到。因此，即使城市人口增加，現(xiàn)有空間集約利用以提高人口和產(chǎn)業(yè)容納度的彈性非常有限。另外，規(guī)劃的新增人口規(guī)模往往少于實(shí)際流入的人口數(shù)，不僅造成公共服務(wù)設(shè)施供給不足，而且也沒(méi)有在空間上為未來(lái)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、整合、優(yōu)化預(yù)留空間，這是造成我國(guó)大城市人口密度并不比發(fā)達(dá)國(guó)家的大都市高，但“城市病”卻異常突出的主要原因。于是，大城市在中心區(qū)空間發(fā)展彈性不足的情況下，就被迫開(kāi)始了“攤大餅”式地向外擴(kuò)展，很多大城市城區(qū)面積在近20年翻了一倍。
城市空間拓展也是城市彈性的一種表現(xiàn)，在各國(guó)都是慣例，但這一模式在我國(guó)卻受到了行政區(qū)劃的剛性限制，這在北京、上海、廣州和深圳等特大城市普遍存在。大城市在向外拓展時(shí)，應(yīng)該與周邊中小城市形成合理分工、交通順暢的城市群，城市群內(nèi)部各城市間產(chǎn)業(yè)特色鮮明、相互依賴，這在國(guó)際上也是慣例。在我國(guó)，各城市主政方具有獨(dú)立的利益和考核機(jī)制，造成大中小城市功能和產(chǎn)業(yè)定位雷同、重復(fù)投資，產(chǎn)業(yè)空間布局混亂，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)難以升級(jí)、待淘汰產(chǎn)業(yè)難以退出的情況下，都紛紛上馬各類新型產(chǎn)業(yè)。特別是，大城市與周邊中小城市難以形成分工合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過(guò)政府間合作以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施融通的機(jī)制也難以建立。例如，河北燕郊居住30多萬(wàn)人，多數(shù)在北京上班，完全達(dá)到了修地鐵的條件，但由于燕郊屬于河北省，再與北京對(duì)接的時(shí)候就會(huì)有問(wèn)題，各方都想把資源留在本省。因此，大城市通過(guò)外圍擴(kuò)展來(lái)提高城市空間彈性也是非常有限的。
北京此次人口新政計(jì)劃將家具、建材和服裝批發(fā)等勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)遷往河北，本質(zhì)上意在激發(fā)僵化的人口彈性，重構(gòu)首都與環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)其他城市之間的產(chǎn)業(yè)、功能和人口的空間布局，徹底解決首都與周邊地區(qū)不平衡的二元發(fā)展問(wèn)題，并向首都經(jīng)濟(jì)圈一體化的和諧發(fā)展轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，未來(lái)效果還取決于政府間的協(xié)調(diào)、公共交通設(shè)施對(duì)接情況、利益共享機(jī)制等等，但不管如何，能夠突破行政限制，這就為國(guó)內(nèi)其他大城市疏導(dǎo)人口、城市群為主的城鎮(zhèn)化推進(jìn)提供了非常重要的啟示意義。李宇嘉(深圳市房地產(chǎn)研究中心)