許善達(dá)說(shuō)，雖然各界一致認(rèn)為財(cái)稅改革應(yīng)該是當(dāng)前改革中間的一個(gè)重點(diǎn)，但是還有很多具體問(wèn)題沒(méi)有形成共識(shí)，比較確定的一個(gè)大方向是營(yíng)業(yè)稅改增值稅。然而這一改革也面臨多重困難，雖然上海率先試點(diǎn)取得了很多有益經(jīng)驗(yàn)，但是由于金融等服務(wù)行業(yè)的增值稅改革具體該如何實(shí)施仍然存在爭(zhēng)論，預(yù)計(jì)很難在十二五期間完成改革。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇、新浪財(cái)經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院聯(lián)合舉辦的新浪·長(zhǎng)安講壇第247期日前召開(kāi)。論壇學(xué)術(shù)委員會(huì)成員、中國(guó)注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)許善達(dá)發(fā)表了題為“關(guān)于深化財(cái)稅改革”的主題演講。
三大難題困擾營(yíng)改增改革
許善達(dá)說(shuō)，十八屆三中全會(huì)召開(kāi)的時(shí)候，學(xué)術(shù)界、政府有關(guān)部門(mén)和企業(yè)界一致認(rèn)為財(cái)稅改革應(yīng)該是當(dāng)前改革中間的一個(gè)重點(diǎn)。從這次三中全會(huì)的決議來(lái)看，我的理解不一定對(duì)，反映出現(xiàn)在關(guān)于財(cái)稅改革還有很多問(wèn)題沒(méi)有形成共識(shí)，所以文件里面寫(xiě)了很多意向性的、原則性的表述。比如有一段說(shuō)提高效率，我不知道在財(cái)稅領(lǐng)域提高效率指什么，稅收有哪些屬于效率低的，財(cái)政里頭哪些屬于效率低的。還有一句話(huà)叫“調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性”。這句話(huà)其實(shí)在很多的文件里都說(shuō)過(guò)，可是在財(cái)稅改革里面提出它針對(duì)什么，是針對(duì)著中央的積極性調(diào)動(dòng)得不夠，還是針對(duì)地方的積極性調(diào)動(dòng)不夠，像這樣的事情都沒(méi)有人去解讀。
許善達(dá)說(shuō)，幾項(xiàng)確定的改革如果能把握住的話(huà)，那么對(duì)下一步整體財(cái)稅改革的大方向也就差不多能把握住。
第一個(gè)確定性的是營(yíng)業(yè)稅改增值稅。這件事情從上海開(kāi)始試點(diǎn)的。實(shí)踐證明，如果營(yíng)業(yè)稅不改增值稅，國(guó)家很多經(jīng)濟(jì)上的戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不了。比如中國(guó)要發(fā)展服務(wù)業(yè)，但是營(yíng)業(yè)稅對(duì)服務(wù)業(yè)征收稅負(fù)重而且重復(fù)征稅，出口的服務(wù)也不退稅。
從2009年開(kāi)始討論，到了2011年，仍有三大難題使得中央政府沒(méi)有拿出一個(gè)方案在全國(guó)來(lái)推行。第一個(gè)是減稅。1994年改革的時(shí)候，總體稅負(fù)不變。但是這次營(yíng)業(yè)稅改增值稅第一個(gè)要求就是要降低服務(wù)業(yè)的稅負(fù)。這就出現(xiàn)問(wèn)題了，營(yíng)業(yè)稅是地方稅，減稅的企業(yè)受益但是政府的收益會(huì)減少，地方政府就可能提出要中央給補(bǔ)貼。總體來(lái)說(shuō)，所有中央決定減地方稅的，中央都會(huì)有補(bǔ)貼。要想減稅發(fā)展服務(wù)業(yè)，就要有政府承擔(dān)收入減少的損失，比例卻一時(shí)定不下來(lái)。
第二個(gè)，營(yíng)業(yè)稅改成增值稅，增值稅是中央地方七五二五分成的，營(yíng)業(yè)稅改增值稅的部分要不要二五七五分成？減稅是政府和企業(yè)的關(guān)系，但是減稅以后增值稅如果分成，等于是中央政府和地方政府的分配有調(diào)整。如果要進(jìn)行這個(gè)調(diào)整，地方的收入就會(huì)減少一大筆。
第三個(gè)問(wèn)題，營(yíng)業(yè)稅是地方稅務(wù)局管的，增值稅是國(guó)稅局管的，那么營(yíng)改增以后讓誰(shuí)來(lái)管？因?yàn)樵鲋刀惞芾碜畲蟮奶攸c(diǎn)是采用信息化系統(tǒng)，如果把營(yíng)業(yè)稅改增值稅以后交由國(guó)稅局管，好處是信息化的系統(tǒng)是現(xiàn)成的，壞處是地稅局的業(yè)務(wù)量會(huì)大幅度減少。但如果讓地稅局自己管，建設(shè)這套系統(tǒng)要幾十億元的資金，地方政府不一定愿意出這個(gè)錢(qián)。而且即使建了系統(tǒng)，國(guó)稅一個(gè)系統(tǒng)，地稅一個(gè)系統(tǒng)，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)又相互有業(yè)務(wù)往來(lái)，地稅局國(guó)稅局之間再加上縣級(jí)市級(jí)省級(jí)地稅局之間進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)比，就會(huì)導(dǎo)致運(yùn)行的效率很低。
上海試點(diǎn)的好處吸引了其他地區(qū)
所以，雖然學(xué)術(shù)界、政府部門(mén)和企業(yè)界沒(méi)有任何一個(gè)人、沒(méi)有任何一個(gè)單位反對(duì)營(yíng)改增，但是到方案的設(shè)計(jì)上問(wèn)題就來(lái)了，減稅要中央補(bǔ)貼，中央沒(méi)錢(qián)，因?yàn)闋I(yíng)業(yè)稅數(shù)額大。這個(gè)問(wèn)題不定方案就很難寫(xiě)。還要討論現(xiàn)在的形勢(shì)能不能讓中央從地方又集中一部分的收入。而且有相當(dāng)一部分地稅局堅(jiān)決不同意由國(guó)稅局來(lái)管營(yíng)業(yè)稅改成的增值稅，但是它們又要求省里給我建系統(tǒng)。
在這個(gè)形勢(shì)下，上海率先突破了這個(gè)事。因?yàn)閲?guó)務(wù)院要求上海大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，所以上海要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。上海研究以后得出一個(gè)結(jié)論，要想在上海發(fā)展服務(wù)業(yè)，很多事上海可以自己解決，但是如果中央不支持他們把營(yíng)業(yè)稅改成增值稅的話(huà)，上海想搞服務(wù)業(yè)就是一句空話(huà)。上海專(zhuān)門(mén)成立了一個(gè)班子研究這個(gè)事，后來(lái)下了決心，減的收入上海自己承擔(dān)，不和中央要一分錢(qián)補(bǔ)貼。但是營(yíng)改增形成的增值稅百分之百都?xì)w上海，中央不再分成。做出這么一個(gè)決策后報(bào)告了國(guó)務(wù)院，核心就一條，增值稅不分成中央同不同意？最終，上海的方案得到了財(cái)政部和稅務(wù)總局的支持，上海開(kāi)始試點(diǎn)。
對(duì)此，許善達(dá)給出了一組數(shù)字：上海進(jìn)入改革的包括除了鐵路以外的交通運(yùn)輸業(yè)、技術(shù)開(kāi)發(fā)、信息技術(shù)服務(wù)、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，涉及的營(yíng)業(yè)稅大約是300億元，占當(dāng)?shù)卣麄�(gè)營(yíng)業(yè)稅的30%。一年之內(nèi)這300億元的稅減了120億元，達(dá)到40%。還不僅如此，因?yàn)檫@些行業(yè)已經(jīng)改成繳納增值稅了，原來(lái)的增值稅納稅人購(gòu)買(mǎi)這些企業(yè)的服務(wù)，可以獲得增值稅抵扣的發(fā)票，這樣的抵扣又有120億元，于是整個(gè)減稅規(guī)模超過(guò)了240億元。2012年試點(diǎn)了一年，雖然當(dāng)?shù)氐牡貐^(qū)生產(chǎn)總值(GDP)同比增長(zhǎng)只有一位數(shù)，但是在營(yíng)業(yè)稅改增值稅的領(lǐng)域增長(zhǎng)卻是兩位數(shù)。
上海開(kāi)始改革的時(shí)候，涉及的企業(yè)戶(hù)數(shù)是12萬(wàn)，一年之內(nèi)，在這個(gè)領(lǐng)域新成立的企業(yè)有5萬(wàn)多戶(hù)，效果十分明顯。而且上海的改革對(duì)周?chē)�形成了洼地效應(yīng)。蘇州很快就發(fā)現(xiàn)，由于上海改了蘇州沒(méi)改，蘇州的企業(yè)比如說(shuō)委托廣告公司做業(yè)務(wù)就不找蘇州的公司了，因?yàn)樘K州公司只能開(kāi)營(yíng)業(yè)稅發(fā)票，上海的廣告公司能開(kāi)增值稅發(fā)票，這樣就可以抵扣稅款。于是，蘇州服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)就有相當(dāng)一部分萎縮了，流去了上海。浙江、安徽的很多城市也受不了了，情況非常嚴(yán)峻。
北京、天津、深圳這些城市，跟上海離得比較遠(yuǎn)，基本沒(méi)受到影響，但是它們也看到了上海這樣做的好處。所以這些地方也準(zhǔn)備行動(dòng)起來(lái)，而且如果開(kāi)動(dòng)得快，也可以像上海那樣享受到洼地效應(yīng)，所以全國(guó)很多省都給國(guó)務(wù)院打報(bào)告，要求盡快進(jìn)入試點(diǎn)。
十二五完成營(yíng)改增的可能性很小
但是不要簡(jiǎn)單地認(rèn)為這件事情已經(jīng)理順了，營(yíng)改增還面臨很多問(wèn)題。
2013年一開(kāi)始國(guó)務(wù)院提了三個(gè)領(lǐng)域，鐵路運(yùn)輸、電信郵政和建筑安裝要實(shí)行營(yíng)改增。到了7月份、8月份的時(shí)候，把建筑安裝去掉了。因?yàn)榻ㄖ惭b行業(yè)征收的營(yíng)業(yè)稅和增值稅在制度上有一個(gè)重要的差異，營(yíng)業(yè)稅要求企業(yè)的納稅地點(diǎn)和收入歸屬不以這個(gè)企業(yè)注冊(cè)地來(lái)繳納，而是項(xiàng)目所在地。但是增值稅不是，增值稅是以注冊(cè)地來(lái)繳稅，就是發(fā)票在哪里領(lǐng)的在哪繳稅。這種差異導(dǎo)致不能簡(jiǎn)單地就把建筑安裝的營(yíng)業(yè)稅廢掉改成增值稅，因?yàn)檫@類(lèi)企業(yè)的項(xiàng)目所在地是分布在全國(guó)的，但是注冊(cè)地只在很少的幾個(gè)地方。按照改成增值稅后實(shí)行注冊(cè)地繳稅的話(huà)，意味著地方政府收入的格局就會(huì)產(chǎn)生巨大的變化，很多地方的收入都將轉(zhuǎn)移到公司所在地的大城市去，這樣的變化中國(guó)的財(cái)政體制是無(wú)論如何承受不了的。所以這個(gè)問(wèn)題怎么設(shè)計(jì)還需要特殊的考慮。
到了12月份，電信也不搞了，只搞郵政，而電信的稅額比郵政大。也就是年初定了三個(gè)行業(yè)，最后搞了一個(gè)半還不到。這也說(shuō)明營(yíng)改增的難度比很多人想像的要大。
現(xiàn)在還有一個(gè)新的問(wèn)題，因?yàn)闋I(yíng)改增不像1994年改革那樣是1月1號(hào)出臺(tái)并且全面的，可以讓工作人員將稅負(fù)變化、稅率高低一次性計(jì)算。現(xiàn)在是一個(gè)行業(yè)一個(gè)行業(yè)的推進(jìn)，改一個(gè)行業(yè)就多一份抵扣，再改一個(gè)行業(yè)又多一份抵扣，改的行業(yè)越多獲取的抵扣越多，所以稅負(fù)是要持續(xù)下降的。
在這個(gè)問(wèn)題上，許善達(dá)認(rèn)為，應(yīng)該按抵扣后最終稅率不變來(lái)執(zhí)行。比如說(shuō)交通運(yùn)輸業(yè)的稅率是11%，這就應(yīng)該是抵扣后的實(shí)際稅率，也就是說(shuō)名義稅率應(yīng)該隨著擴(kuò)大抵扣范圍逐步上升，但是最終不應(yīng)該超過(guò)制造業(yè)的稅率17%。這個(gè)提高的過(guò)程并不加重企業(yè)稅負(fù)，而且服務(wù)業(yè)營(yíng)改增后仍然降低了稅率。
原來(lái)有一個(gè)說(shuō)法叫十二五期間完成營(yíng)改增，許善達(dá)對(duì)此持保守看法。他認(rèn)為十二五期間完成的可能性比較小。他說(shuō)，現(xiàn)在改革的范圍只占營(yíng)業(yè)稅范圍的20%左右，還有70%到80%沒(méi)有改。十二五期間還有不到3年，在這種情況下要想把剩下的差不多80%都改了，沒(méi)有那么容易。估計(jì)快是5年，慢是7年。
許善達(dá)說(shuō)，有些稅目，比如金融保險(xiǎn)的增值稅怎么改，和一般的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)有非常大的差別，改起來(lái)難度更大。比如現(xiàn)在銀行貸款，收的營(yíng)業(yè)稅是貸款利息收入總額的5%。銀行業(yè)包括人民銀行、銀監(jiān)會(huì)經(jīng)常說(shuō)這個(gè)稅負(fù)太重了，應(yīng)該減，應(yīng)該按差額征。
有兩個(gè)理由決定了金融業(yè)的營(yíng)業(yè)稅改革還要相應(yīng)推遲。
第一個(gè)，商業(yè)銀行的股份制改革是2006年、2007年開(kāi)始的，當(dāng)時(shí)外商進(jìn)入我國(guó)的商業(yè)銀行，股份不超過(guò)25%。外資計(jì)算投資回報(bào)的時(shí)候，是以當(dāng)時(shí)的營(yíng)業(yè)稅制度作為前提的，如果現(xiàn)在把營(yíng)業(yè)稅的稅負(fù)減下來(lái)，外資就獲得了溢價(jià)，這個(gè)沒(méi)道理。
第二，當(dāng)時(shí)存貸款利率沒(méi)有市場(chǎng)化，中國(guó)銀行業(yè)的息差是全世界最大的，而且這個(gè)大不是市場(chǎng)決定的，是政府人為把存款利率壓低的，讓老百姓補(bǔ)貼銀行。老百姓必須儲(chǔ)蓄來(lái)解決未來(lái)的養(yǎng)老看病問(wèn)題，所以存款又多，儲(chǔ)蓄率又高。所以沒(méi)有可能在政府仍在壓低存款利率的形勢(shì)下減銀行營(yíng)業(yè)稅。
保險(xiǎn)的費(fèi)率是跟利率掛鉤的，情況也一樣。所以金融業(yè)的營(yíng)業(yè)稅改革是利率市場(chǎng)化的一個(gè)關(guān)聯(lián)改革，二者需要基本同步進(jìn)行。
問(wèn)與答
問(wèn)：歐洲間接稅占的比重比美國(guó)要高，更多取決于它的制度問(wèn)題，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的問(wèn)題？
許善達(dá)：歐洲的間接稅三分之一，直接稅三分之一，社保稅三分之一，稅制結(jié)構(gòu)大概是這樣。美國(guó)的個(gè)人所得稅占到收入的60%，企業(yè)所得稅很少，它的間接稅都是在零售環(huán)節(jié)的。美國(guó)的稅制、稅率、稅目都是州定的，要改成增值稅就要變成聯(lián)邦政府來(lái)定。所以現(xiàn)在各州講稅制的優(yōu)劣，很多專(zhuān)家都認(rèn)為增值稅好，但是講到聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)限劃分都反對(duì)增值稅。因?yàn)樵鲋刀惒豢赡苊總�(gè)州都搞一個(gè)，必須全國(guó)統(tǒng)一，它們不愿意交出這個(gè)權(quán)力。
問(wèn)：在營(yíng)改增的過(guò)程中，為什么不考慮把中央和地方分成改成三比七、二比三。
許善達(dá)：因?yàn)橹醒胝呶宥宓暮诵氖敲磕甓愂赵隽恐醒肽盟姆种@是我們分稅制最核心的一個(gè)內(nèi)容，其中有一部分還要返還到地方，實(shí)際上中央拿的是52%多。這是一個(gè)原則，不能退讓。如果把中央的比重下降了，在增量里邊中央可能拿不到一半了，這個(gè)方案是不能接受的。
問(wèn)：您提到想用房產(chǎn)稅抑制房地產(chǎn)泡沫，您覺(jué)得有沒(méi)有其它的經(jīng)濟(jì)手段解決這個(gè)問(wèn)題？
許善達(dá)：就是交易環(huán)節(jié)收消費(fèi)稅。我就是這個(gè)建議，交易環(huán)節(jié)收百分之幾讓地方政府決定。只有交易環(huán)節(jié)稅收才能夠起到消除泡沫、抑制房?jī)r(jià)上漲的作用。
許善達(dá)簡(jiǎn)介
許善達(dá)，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師、教授、研究員，全國(guó)政協(xié)委員，國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)，中國(guó)注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。
長(zhǎng)期從事宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收、金融理論研究，擔(dān)任中國(guó)注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，財(cái)政部會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)委員，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)審計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)委員，多所大學(xué)兼職教授、特邀研究員。