在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主權(quán)債務(wù)危機(jī)多次出現(xiàn)惡化升級(jí)的背景下，市場(chǎng)各方對(duì)我國(guó)政府性債務(wù)的擔(dān)憂也有所加大，此前已有多家外資投行機(jī)構(gòu)及國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，并對(duì)我國(guó)政府性債務(wù)的規(guī)模做出各種預(yù)測(cè)。據(jù)國(guó)家審計(jì)署稍早時(shí)候公布的全國(guó)五級(jí)政府債務(wù)的最新審計(jì)結(jié)果，截至2012
年末全國(guó)政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%，總債務(wù)率為113.41%，債務(wù)規(guī)模總體可控、債務(wù)負(fù)擔(dān)仍處于合理范圍內(nèi)，且明顯低于美歐發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。這一結(jié)果固然粉碎了部分投行危言聳聽的預(yù)測(cè)，卻并不意味著我國(guó)政府性債務(wù)高枕無(wú)憂。
首先，發(fā)行債券是大多數(shù)政府解決財(cái)力問(wèn)題的慣常做法，但我國(guó)政府性債務(wù)發(fā)行模式導(dǎo)致地方政府以更隱蔽的方式融資，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)透明度相對(duì)較低。在美國(guó)，聯(lián)邦政府、州政府及下屬地方政府均具有自主發(fā)債融資的權(quán)力。在歐元區(qū)，雖有《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的外部約束，但各成員國(guó)擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政決策權(quán)，可根據(jù)自身財(cái)政需求狀況發(fā)行主權(quán)債務(wù)。而我國(guó)中央政府在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里是發(fā)行政府性債券的唯一主體，近年來(lái)雖已開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，但地方政府尚未獲得真正的自主發(fā)債權(quán)，主要依靠更隱蔽的舉債方式，部分地方政府甚至通過(guò)財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)。
其次，各級(jí)政府間債務(wù)責(zé)任關(guān)系對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累及擴(kuò)散具有重要影響，我國(guó)中央與地方的隱性擔(dān)保關(guān)系給政府性債務(wù)埋下隱患。美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定各級(jí)政府須承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任，包括對(duì)所發(fā)行的債務(wù)負(fù)責(zé)。因此，當(dāng)“汽車之城”底特律在面對(duì)無(wú)法挽回的財(cái)政惡化時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府及州政府并未為其債務(wù)買單，而是任其破產(chǎn)。事實(shí)證明，這種責(zé)任分級(jí)模式有效地將底特律政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在局部范圍，其擴(kuò)張影響較為有限。與之形成對(duì)比的是歐洲。雖然理論上歐元區(qū)成員國(guó)需承擔(dān)所發(fā)行債務(wù)的全部責(zé)任，但主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)之后，為避免危機(jī)持續(xù)蔓延，歐元區(qū)最終向希臘等國(guó)提供資金，變相為其政府性債務(wù)買單。雖然此舉有利于抑制危機(jī)惡化升級(jí)，但卻助推歐債危機(jī)變得長(zhǎng)期化、復(fù)雜化。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，中央政府難以完全切斷與地方債務(wù)的責(zé)任關(guān)系，地方政府的舉債行為往往也基于一個(gè)潛在共識(shí)：中央政府是地方政府債務(wù)隱性擔(dān)保人，是最終的債務(wù)買單者。這在一定程度上助長(zhǎng)了地方政府性債務(wù)規(guī)模的膨脹。2011年至2013年6月，我國(guó)地方政府性債務(wù)增幅達(dá)66.93%，遠(yuǎn)高于同期GDP的增速。
此外，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)驗(yàn)表明，政府性債務(wù)的長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)離不開一個(gè)成熟的債券市場(chǎng)。底特律破產(chǎn)并未對(duì)所在的密歇根州及整個(gè)美國(guó)政府性債務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)造成嚴(yán)重沖擊，很大程度上也得益于成熟的美國(guó)債券市場(chǎng)。由于信息披露充分及時(shí)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也將底特律市政債降級(jí)為垃圾債，普通投資者早已拋售持有的份額。而歐元區(qū)國(guó)債市場(chǎng)受特殊的貨幣制度及區(qū)域一體化發(fā)展影響出現(xiàn)一定的扭曲，在金融危機(jī)前部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的歐元區(qū)邊緣國(guó)政府債務(wù)融資的成本與核心國(guó)政府沒(méi)有明顯差別，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也未能及早發(fā)現(xiàn)邊緣國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積并最終爆發(fā)危機(jī)。我國(guó)的債券市場(chǎng)發(fā)展時(shí)間較短，尚缺乏成熟的信息披露機(jī)制以及完善的評(píng)級(jí)體系，政府性債券市場(chǎng)更是處于初級(jí)階段。雖然目前出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)概率較小，但債務(wù)狀況透明度不高、資金使用情況不明等問(wèn)題致使市場(chǎng)信心不穩(wěn)，容易為傳言所誘導(dǎo)。
當(dāng)然，不同于美歐發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府性債務(wù)資金大量用于消費(fèi)性支出，我國(guó)更多是投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，資產(chǎn)質(zhì)量及償債資金來(lái)源相對(duì)較好。美國(guó)2012年財(cái)政開支中養(yǎng)老金、醫(yī)療保健、社會(huì)福利三項(xiàng)支出占比達(dá)45.7%，作為平衡財(cái)政收支的政府性債務(wù)很大一部分也用于此。歐元區(qū)的社會(huì)保障制度及其在財(cái)政支出中的比例無(wú)需多言，部分邊緣國(guó)家更依靠大量發(fā)債來(lái)支撐脫離自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的高福利制度，2013年希臘政府性債務(wù)占GDP比例預(yù)計(jì)將高達(dá)123.3%。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是我國(guó)當(dāng)前及今后較長(zhǎng)一段時(shí)間的核心任務(wù)，政府性債務(wù)資金主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目。這些投入形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，且具有一定的償債收入來(lái)源，有利于避免純消費(fèi)支出導(dǎo)致政府性債務(wù)陷入“借新還舊”螺旋上升的困境。
盡管如此，我們?nèi)皂氁悦罋W為鏡，正視我國(guó)政府性債務(wù)存在的諸多隱憂，尤其是各級(jí)政府在債務(wù)發(fā)行、償還等方面權(quán)責(zé)劃分不清，可能將對(duì)我國(guó)政府性債務(wù)的健康發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。央行副行長(zhǎng)潘功勝前不久也發(fā)出呼吁，建議由市級(jí)政府發(fā)行市政債，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體制。筆者以為，為實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)的長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，我們還應(yīng)加快債券市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、傳遞及反饋信息等方面作用，以價(jià)格機(jī)制及時(shí)預(yù)判政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)變化，并通過(guò)“用腳投票”實(shí)現(xiàn)對(duì)政府決策的外部監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政資金的合理運(yùn)用，全力保障政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)真正可控。