●地方政府債務(wù)長(zhǎng)期在一種缺乏法治約束的灰色地帶中瘋狂生長(zhǎng)，長(zhǎng)期積累的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與法律規(guī)范的缺席不無(wú)關(guān)聯(lián)，也在不斷倒逼相關(guān)法律調(diào)控體系的升級(jí)。
●應(yīng)加快修訂《預(yù)算法》，為地方政府舉債從法律上松綁，將地方政府性債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算管理的法治化軌道。
●應(yīng)制定《地方政府債務(wù)管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的法治化管理。
●應(yīng)在相關(guān)立法中加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債的外部審計(jì)監(jiān)督。
近日閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，首次明確將“防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”列為年度經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)主要任務(wù)。會(huì)議提出，要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)，做好化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作。加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。
目前我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控，但局部地區(qū)、項(xiàng)目存在較高風(fēng)險(xiǎn)隱患，且地方債易波及金融、財(cái)政的穩(wěn)定性，因此應(yīng)未雨綢繆，防患于未然。去年以來(lái)，政府性債務(wù)問(wèn)題逐步引起廣泛關(guān)注，其中地方債務(wù)問(wèn)題尤為突出。地方債務(wù)規(guī)模過(guò)大以及監(jiān)控之外的隱形債務(wù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域?qū)?huì)產(chǎn)生難以估量的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)問(wèn)題橫向關(guān)聯(lián)到銀行業(yè)，縱向關(guān)聯(lián)到縣、市、省和中央，容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
實(shí)際上，地方政府債務(wù)長(zhǎng)期在一種缺乏法治約束的灰色地帶中瘋狂生長(zhǎng)，長(zhǎng)期積累的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與法律規(guī)范的缺席不無(wú)關(guān)聯(lián)，也在不斷倒逼相關(guān)法律調(diào)控體系的升級(jí)。防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方政府“陽(yáng)光融資”，相關(guān)立法亟待補(bǔ)課。
1994年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債。
隨著地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化的發(fā)展，相應(yīng)的地方財(cái)權(quán)跟不上，支出持續(xù)上升，缺口不斷加大，各地區(qū)各層級(jí)地方政府紛紛以不同方式舉債或負(fù)債經(jīng)營(yíng)。為增強(qiáng)地方政府財(cái)政自主權(quán)，提高財(cái)政保障能力，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放開(kāi)地方發(fā)債。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。這對(duì)地方政府發(fā)行債券，無(wú)疑是個(gè)重大突破。十八屆三中全會(huì)決定在作出允許地方發(fā)債表述同時(shí)，提出了要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。
應(yīng)加快修訂預(yù)算法，為地方政府舉債從法律上松綁，將地方政府性債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算管理的法治化軌道。三中全會(huì)決定和相關(guān)重要會(huì)議都傳達(dá)了地方發(fā)債適當(dāng)放開(kāi)的精神。根據(jù)三中全會(huì)決定的精神，修改現(xiàn)行預(yù)算法勢(shì)在必行。1997年全國(guó)人大首次提出修改預(yù)算法的動(dòng)議，期間幾經(jīng)周折，直到2011年11月才形成了“修正案”(草案)提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，預(yù)算法二審稿有關(guān)是否允許地方發(fā)債的規(guī)定引起較大爭(zhēng)議。應(yīng)加快現(xiàn)行預(yù)算法的修訂進(jìn)程，允許地方政府在適度、合理和接受人大監(jiān)督以及定量、定項(xiàng)目、定績(jī)效目標(biāo)等條件下列赤字，把責(zé)任明確到地方一級(jí)，公開(kāi)接受人大的監(jiān)督。這才能對(duì)資本性債務(wù)進(jìn)行規(guī)范，防止地方政府的債務(wù)過(guò)度擴(kuò)張，有效地防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
應(yīng)制定“地方政府債務(wù)管理?xiàng)l例”，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的法治化管理，對(duì)地方政府債務(wù)總量、舉債方式、償債途徑、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等進(jìn)行立法規(guī)范。審計(jì)署在今年6月發(fā)布的一份地方債務(wù)審計(jì)報(bào)告中也提出：“目前國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺(tái)了一些債務(wù)管理制度，但地方政府性債務(wù)的規(guī)模控制、預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等管理仍顯薄弱。”把地方政府債務(wù)鎖進(jìn)法治的保險(xiǎn)柜中，才能最大程度地防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
應(yīng)在相關(guān)立法中加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債的外部審計(jì)監(jiān)督，進(jìn)一步明確審計(jì)部門對(duì)地方政府債務(wù)情況的審計(jì)責(zé)任，以及各級(jí)地方人大的監(jiān)督責(zé)任。審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)依法對(duì)地方政府債務(wù)情況進(jìn)行專項(xiàng)審查，并在摸清其債務(wù)總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來(lái)源與分配方向的基礎(chǔ)上，檢查是否存在違規(guī)舉債、舉債不合理、使用不規(guī)范等問(wèn)題。同時(shí)，地方各級(jí)人大常委會(huì)切實(shí)依法履行對(duì)政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)經(jīng)常審計(jì)的依法監(jiān)督。地方各級(jí)人大常委會(huì)依法加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)經(jīng)常審計(jì)工作的監(jiān)督，就是抓住了對(duì)政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵。
一言以蔽之，防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)亟待打上法律補(bǔ)丁、補(bǔ)齊法律短板，把地方政府債務(wù)鎖進(jìn)法治的保險(xiǎn)箱中，才能最大限度地防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。