近日有兩條有關(guān)海外證監(jiān)會(huì)運(yùn)作的報(bào)道備受國人關(guān)注。12月13日，中國香港證監(jiān)會(huì)再向法院起訴，要求法院凍結(jié)停牌逾兩年的群星紙業(yè)19.68億港元資產(chǎn)，并向股東“回水”賠償，似乎要將這場(chǎng)保護(hù)投資者利益和捍衛(wèi)香港資本市場(chǎng)價(jià)值觀的司法斗爭進(jìn)行到底;12月18日，美國證券交易委員會(huì)表示，在截至9月底的2013財(cái)政年度的執(zhí)法行動(dòng)中總計(jì)征收了34億美元罰款，較2012財(cái)年增加10%，再創(chuàng)罰款紀(jì)錄。
同樣是證監(jiān)會(huì)，同樣是為了保護(hù)投資者權(quán)益，不同的是前者執(zhí)法選擇了司法起訴，而后者執(zhí)法選擇了行政重罰，做法不同，但卻“異曲同工”——以執(zhí)法行動(dòng)捍衛(wèi)資本市場(chǎng)誠信價(jià)值觀，保護(hù)投資者利益。當(dāng)然，兩者同時(shí)也并不排斥其他執(zhí)法形式，譬如美國也有證監(jiān)會(huì)代投資者司法起訴，而我國香港對(duì)證券行為失信的罰款也同樣一直在高位運(yùn)行，并不比美國SEC遜色。之所以這兩則消息在滬深股市引起廣泛關(guān)注，除了滬深股市投資者長期總感覺市場(chǎng)監(jiān)管不給力、“行動(dòng)中的法律”缺失外，還因?yàn)楫?dāng)下正值《證券法》修改的敏感期，投資者希望職能部門能借此次修法之機(jī)，借鑒成熟市場(chǎng)保護(hù)投資者的經(jīng)驗(yàn)，通過立法去除不合時(shí)宜的“慈母”情結(jié)，而僅保留其“嚴(yán)父”角色，譬如擴(kuò)充案件查處權(quán)、減少其市場(chǎng)規(guī)則制定權(quán)等，以便在更大程度上保護(hù)投資人的合法權(quán)益。
從投資者權(quán)益保護(hù)和制度邏輯的角度分析，投資者的上述期許無可厚非，盡管就制度現(xiàn)實(shí)而言，海外的相關(guān)法律規(guī)則與滬深股市的制度環(huán)境并不兼容，譬如地方化的司法與全國性的證券市場(chǎng)等。但就投資者感興趣的“回水”賠償、失信機(jī)構(gòu)重罰等制度部分看，正在起草的《證券法》修正案或許能給其留一席之地，甚至還可以考慮讓這些制度在沒有過渡期的情況下由證監(jiān)會(huì)領(lǐng)銜“強(qiáng)硬”上崗。譬如在公益訴訟、集團(tuán)訴訟及其訴訟組織建立起來之前，由證監(jiān)會(huì)代投資者起訴或直接行政要求“回水”賠償，而不是由投資者分散起訴或投訴，同時(shí)，對(duì)相關(guān)責(zé)任者尤其是失信中介機(jī)構(gòu)施以重罰，“至少讓其不能因違法失信行為得利”。
從實(shí)際效果看，恪于比較嚴(yán)苛的投資者保護(hù)制度，近年來，除個(gè)別年份外，不管是美國股市還是中國香港股市，除中概股不時(shí)傳出的財(cái)務(wù)造假丑聞外，鮮有嚴(yán)重違規(guī)失信的上市公司造假丑聞曝出，就是其投資者保護(hù)制度發(fā)生作用的明證，也是我們的《證券法》修法可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。
實(shí)際上，修訂《證券法》，借鑒美國和中國香港證監(jiān)會(huì)在行政重罰和司法起訴的投資者保護(hù)做法，也將是我國資本市場(chǎng)形成多元化投資者權(quán)益服務(wù)的重要組成部分。證監(jiān)會(huì)主席肖鋼多次說過，投資者權(quán)益保護(hù)是實(shí)現(xiàn)資本市場(chǎng)的核心價(jià)值觀，保護(hù)中小投資者權(quán)益，應(yīng)成為《證券法》修訂和監(jiān)管的主線，也要成為整個(gè)監(jiān)管的重心。而要實(shí)現(xiàn)肖主席發(fā)展多元化投資者權(quán)益保護(hù)機(jī)制的構(gòu)想，單靠現(xiàn)有的保護(hù)制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只有在符合國情的情況下，開拓創(chuàng)新，汲取在成熟證券市場(chǎng)被證明切實(shí)有效的保護(hù)投資者的做法，譬如“回水”制度、“經(jīng)濟(jì)和解”制度，中國資本市場(chǎng)多元化投資者權(quán)益服務(wù)才能真正起步，監(jiān)管部門也才能獲得真正可靠的維護(hù)市場(chǎng)三公原則的“撒手锏”。
具體來說，筆者認(rèn)為，恪于《行政許可法》、《行政處罰法》等法律法規(guī)的限制，或法律邏輯的統(tǒng)一性，監(jiān)管部門直接行政“回轉(zhuǎn)”賠償投資者的可能性不大。《證券法》修改可以參考我國香港的做法規(guī)定，在國家專屬經(jīng)費(fèi)的保障下通過代位訴訟進(jìn)行“回水”，是證監(jiān)會(huì)必須履行的義務(wù)，“回水”的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是公開募集資金金額及按發(fā)行價(jià)“回購”;司法部門除凍結(jié)相關(guān)造假上市公司的募集資金專戶外，還可以在全部募集資金范圍內(nèi)凍結(jié)該供公司及其實(shí)際控制人的等值資產(chǎn)。至于證監(jiān)會(huì)的證券經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，筆者認(rèn)為，應(yīng)將之與證券和解制度結(jié)合起來統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)于不存在和解情形的經(jīng)濟(jì)處罰行為，設(shè)置處罰上限下限;但對(duì)于存在和解情形的處罰行為，則不設(shè)處罰上限，但要設(shè)置下限，由當(dāng)事方自主選擇，包括是否和解等。