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        戶籍改革:新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)難點(diǎn)
        2013-12-12   作者:吳傳清  來源:長江商報
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          新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化,正等待國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》從“頂層設(shè)計”層面提出了中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo):城鎮(zhèn)化持續(xù)快速發(fā)展,2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右,努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,已成為當(dāng)前促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的重大任務(wù)。

          十八屆三中全會提出,逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系,在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系,建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。這為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提出了明確的改革方向和要求。

          推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,必須建立一系列相應(yīng)的體制機(jī)制。主要有:創(chuàng)新人口管理,加快戶籍制度改革;穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋;建立完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。其重點(diǎn)和難點(diǎn)則在戶籍制度改革。

          戶籍制度是城鄉(xiāng)人口管理體制歷史遺留的產(chǎn)物,也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的決定性因素。中國目前戶籍制度的整體框架還是以1958年頒布的《中華人民共和國戶籍登記條例》為法律依據(jù),盡管上世紀(jì)90年代以來,中央和地方對戶籍制度進(jìn)行了一些改革,但戶籍制度的根本性框架并未松動。

          由于戶籍制度的限制,城鎮(zhèn)外來人口和戶籍人口存在著一系列的差別:城鎮(zhèn)外來人口不能享受戶籍人口的各項社保政策、保障房、信貸消費(fèi)政策待遇;城鎮(zhèn)外來人口在就業(yè)、教育等方面受到一定的限制。戶籍制度分割和固化了城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會福利,降低了城鎮(zhèn)外來人口的預(yù)期收入和實際收入,弱化了城鎮(zhèn)外來人口的城鎮(zhèn)認(rèn)同感,助長了城鎮(zhèn)戶籍居民的歧視心理。2012年,中國按城鎮(zhèn)常住人口計算的城鎮(zhèn)化率為52.6%,而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅為35.3%,大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài),既影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益,也影響到社會階層和諧。

          近年來,各地圍繞戶籍制度改革,在居住登記、積分落戶等方面做了許多探索,積累了一定的經(jīng)驗。全國統(tǒng)一的居住證制度,也正在研究之中。李克強(qiáng)2012年9月7日在《協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇》重要講話中指出,“在人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,各類城市如何根據(jù)綜合承載力和發(fā)展?jié)摿Γ茖W(xué)制定農(nóng)民工落戶條件,實行差異化戶籍制度,需要做進(jìn)一步研究探索”。戶籍制度改革,應(yīng)分類推進(jìn),應(yīng)綜合考慮戶籍改革在促進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化和社會化管理方面的雙重作用,應(yīng)有利于促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

          在差異化戶籍制度改革方向上,黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào),“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。從改革的成本而言,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶中小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革成本相對較低,中小城市和小城鎮(zhèn)將成為新型城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場。而要提高中小城市和小城鎮(zhèn)的人口集聚功能,關(guān)鍵是必須培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)和完善公共服務(wù),以業(yè)立城(鎮(zhèn)),以業(yè)興城(鎮(zhèn)),以產(chǎn)業(yè)帶動城鎮(zhèn)就業(yè)。

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