新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，正等待國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》從“頂層設(shè)計”層面提出了中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)：城鎮(zhèn)化持續(xù)快速發(fā)展，2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，已成為當(dāng)前促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的重大任務(wù)。
十八屆三中全會提出，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。這為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提出了明確的改革方向和要求。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須建立一系列相應(yīng)的體制機(jī)制。主要有：創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革;穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋;建立完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。其重點(diǎn)和難點(diǎn)則在戶籍制度改革。
戶籍制度是城鄉(xiāng)人口管理體制歷史遺留的產(chǎn)物，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的決定性因素。中國目前戶籍制度的整體框架還是以1958年頒布的《中華人民共和國戶籍登記條例》為法律依據(jù)，盡管上世紀(jì)90年代以來，中央和地方對戶籍制度進(jìn)行了一些改革，但戶籍制度的根本性框架并未松動。
由于戶籍制度的限制，城鎮(zhèn)外來人口和戶籍人口存在著一系列的差別：城鎮(zhèn)外來人口不能享受戶籍人口的各項社保政策、保障房、信貸消費(fèi)政策待遇;城鎮(zhèn)外來人口在就業(yè)、教育等方面受到一定的限制。戶籍制度分割和固化了城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會福利，降低了城鎮(zhèn)外來人口的預(yù)期收入和實際收入，弱化了城鎮(zhèn)外來人口的城鎮(zhèn)認(rèn)同感，助長了城鎮(zhèn)戶籍居民的歧視心理。2012年，中國按城鎮(zhèn)常住人口計算的城鎮(zhèn)化率為52.6%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅為35.3%，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，既影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，也影響到社會階層和諧。
近年來，各地圍繞戶籍制度改革，在居住登記、積分落戶等方面做了許多探索，積累了一定的經(jīng)驗。全國統(tǒng)一的居住證制度，也正在研究之中。李克強(qiáng)2012年9月7日在《協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇》重要講話中指出，“在人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各類城市如何根據(jù)綜合承載力和發(fā)展?jié)摿Γ茖W(xué)制定農(nóng)民工落戶條件，實行差異化戶籍制度，需要做進(jìn)一步研究探索”。戶籍制度改革，應(yīng)分類推進(jìn)，應(yīng)綜合考慮戶籍改革在促進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化和社會化管理方面的雙重作用，應(yīng)有利于促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
在差異化戶籍制度改革方向上，黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。從改革的成本而言，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶中小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革成本相對較低，中小城市和小城鎮(zhèn)將成為新型城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場。而要提高中小城市和小城鎮(zhèn)的人口集聚功能，關(guān)鍵是必須培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)和完善公共服務(wù)，以業(yè)立城(鎮(zhèn))，以業(yè)興城(鎮(zhèn))，以產(chǎn)業(yè)帶動城鎮(zhèn)就業(yè)。