近期，十八屆三中全會的改革決定披露了我國新型城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的指導(dǎo)意見。方案指出，“要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”，而之前的中央文件則是要積極穩(wěn)妥推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。我們認為，雖然兩者強調(diào)的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路一致，但是三中全會公告更突出城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制的完善，這表明中央更強調(diào)以體制機制創(chuàng)新為保障，營造有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境，而這對于推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化將具有重要的意義。
新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃有待出臺
新一屆政府上任以來，反復(fù)強調(diào)城鎮(zhèn)化是中國擴內(nèi)需的最大潛力，有關(guān)城鎮(zhèn)化規(guī)劃將要出臺的消息也不絕于耳。在此激勵下，各地一些新上任的地方政府領(lǐng)導(dǎo)在今年以來經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，也就有了借著中央發(fā)展城鎮(zhèn)化的“旗幟”大力推動當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化以刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的沖動，一些地區(qū)以土地為中心的粗放型城鎮(zhèn)化也有了抬頭跡象。此前中央有關(guān)部門對12個省區(qū)的摸底調(diào)查顯示，12個省會城市都要建新城，共規(guī)劃了55個新城;144個地級市中有133個要建新城，共規(guī)劃了200個;161個縣級市中有67個也要建新城。從公布規(guī)劃的96個新城面積來看，占地超過6000平方公里，相當(dāng)于所在城市建成區(qū)一半以上。
但是城鎮(zhèn)化規(guī)劃卻“只聞樓梯響，不見人下來”，原本預(yù)計將于今年兩會前后召開城鎮(zhèn)化規(guī)劃的大會也一再推遲。這無疑表明面臨各地發(fā)展城鎮(zhèn)化的沖動，中央有了更高的警惕，擔(dān)心在植根于城鎮(zhèn)化發(fā)展的舊有的各類體制，如土地、財稅、戶籍、社會保障等制度不改的情況下，城鎮(zhèn)化發(fā)展的良好意圖也很可能落空，因此也有意為城鎮(zhèn)化降溫，希望首先在改革現(xiàn)有城鎮(zhèn)化發(fā)展的不良體制，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的機制基礎(chǔ)上，再穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化。
城鎮(zhèn)化發(fā)展重在完善機制
十八屆三中全會提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展指導(dǎo)意見則針對城鎮(zhèn)化發(fā)展所需的各類核心要素和條件，它們包括：人口、公共服務(wù)、土地、資金等都做出了統(tǒng)籌安排，并明確了以下多方面的改革任務(wù)。
第一，鑒于新型城鎮(zhèn)化的核心是人，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的任務(wù)。這一任務(wù)完成最合適的方式就是將目前長期在城市工作和生活的2.6萬億農(nóng)民工市民化，它將可以改變目前我國人口城鎮(zhèn)化嚴重落后于土地城鎮(zhèn)化的局面。
而這需要以下多方面制度的支持。要創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。這無疑意味著當(dāng)前中小城市將成為人口城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場。目前不利于中小城鎮(zhèn)發(fā)展的行政和財稅管理體制也就需要改變，要完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴格審批程序，這將有利于糾正一些地區(qū)為了擴大城市規(guī)模，增強自身資源掌控能力而盲目撤縣設(shè)區(qū)的做法，有利于壯大縣域經(jīng)濟。
第二，新型城鎮(zhèn)化還應(yīng)更重視人生活質(zhì)量的提高。鑒于農(nóng)民工在城市生活質(zhì)量提高的主要障礙來自三個方面的權(quán)利缺失：缺少與城鎮(zhèn)居民同樣享受基本公共服務(wù)的權(quán)利;勞動者的權(quán)利得不到很好保護;土地財產(chǎn)權(quán)利制度缺失。對此，有關(guān)方案提出了如下的改革路徑。
要穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系等。
賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，而相關(guān)的改革措施有：允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地今后在符合規(guī)劃和用途管制前提下，出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，這都有利于農(nóng)民分享更多的土地增值收益;慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等，這不僅提高了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，更有利于農(nóng)民帶著財產(chǎn)更好地融入城鎮(zhèn)生活。
第三，新型城鎮(zhèn)化還必須是土地集約型。相關(guān)方案提出的有關(guān)土地制度安排有利于這一目標(biāo)的實現(xiàn)，如在城鎮(zhèn)的存量土地方面，必須從嚴合理供給城市建設(shè)用地，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格等，這意味著當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中不合理的土地供給結(jié)構(gòu)將會得到改善，城鎮(zhèn)的土地利用效率也將提高;再如在增加城鎮(zhèn)的建設(shè)用地同時，還必須有制度來保證農(nóng)村居民點用地的縮減以保證全國建設(shè)土地的平衡，這些制度包括：城鄉(xiāng)居民點用地增減掛鉤、農(nóng)村宅基地退出機制、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市等.可以預(yù)期，這些改革措施的推進在增大城市土地供給的同時，也將更好地促進土地的高效利用。
第四，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要有多元化資金來源。對此，相關(guān)方案提出了不少創(chuàng)新型的資金安排機制，如建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)。多元化城鎮(zhèn)化籌集資金，尤其是民間資本的進入無疑不僅有利于解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的資金約束，還有利于降低城鎮(zhèn)化建設(shè)過于依賴政府籌資的財政和金融風(fēng)險，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的效率。
第五，新型城鎮(zhèn)化不僅重視自身質(zhì)量和內(nèi)涵的提高，還更加注重經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。相關(guān)規(guī)劃也提出了諸多意見,如要促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。與此相關(guān)的保障機制有：通過多種方式，包括加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系等提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供必要的物質(zhì)保證和必需的勞動力資源;引導(dǎo)城市更多的資金，技術(shù)參與農(nóng)村建設(shè)，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的格局。