財稅體制改革的重點，應是財政支出和財政職能的平衡。問題是，僅從中央角度來控制地方支出的用途是遠遠不夠的，還需加強對地方政府的金融約束。由于地方政府不具備舉債的主體地位，債務承擔和償還責任不匹配，成了誘發(fā)地方政府債務過度承擔道德風險的根源。這些年來始終存在著地方政府繞開中央控制，開辟地方融資新渠道的激勵。因此，若不同時推進金融體制改革，單方推進以約束地方政府支出的財稅體制改革，是難以獲得理想效果的。
關于財稅體制改革，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立事權和支出責任相適應的制度，這一提法超出了各界多年以來的呼吁，即改變“中央和地方在財權和事權兩方面不對等”的格局，而且也與十八大報告中所提出的“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”有表述上的差異，反映了國家未來財政體制改革的側重點，即除了要重新劃定中央和地方在財政收入和政府事權上的格局，更要徹底平衡財政支出和財政職能。
無疑，后者具有更重要的現(xiàn)實意義。因為，僅僅將財政收入分配和事權分配是否平衡作為衡量財稅體制改革績效的指標，忽略了一個約束條件，那就是財政支出是否限定在政府的職能框架內。如果無法有效界定政府職能并以此來約束政府的支出，那么財權分配和事權分配永遠無法平衡，這便是目前我國財政體制改革面臨的棘手問題。
事實上，不管分稅制改革前后，地方政府的支出都占到了全部財政支出的70%左右，地方政府本級收入減少部分空出來的就是中央對于地方的轉移支付，這部分一直占到地方政府預算內收入的60%左右。除預算內收入外，土地出讓金占地方本級財政收入的比重從2002年的28%上升至65%。可是，地方政府手中有這么多錢，不僅不夠花反而還欠了很多賬。據(jù)國家審計署的統(tǒng)計，地方政府在2010年的債務總額為10.7萬億元，僅僅過去了3年，地方政府的債務總額已到了15至20萬億之間，增幅大約在50%至100%。從支出看，地方財政
“重資本性支出、輕公共服務和人力資本投入”，基本建設支出、行政管理費支出合計占比超過40%，超過了教育和社會保障支出的占比。相比較而言，美國地方政府財政支出結構中教育支出占45%，公共福利占34%，兩項合計共占支出結構的78%，而行政支出僅占5%。
從這個角度來講，財政支出和財政職能的平衡，應當是財稅體制改革的重點。因此，《決定》提出，要將財政收入全部納入預算內管理，各級人民代表大會要對同級政府所有政府性支出行為實施立法控制，建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度。問題是，僅僅從中央的角度來控制地方支出的用途是遠遠不夠的，還需加強對地方政府的金融約束。打個比方，就像對一個不聽話的小孩，即使家長能控制住零花錢，卻不能控制小孩向人借錢，并反過來倒逼家長還債。因為家長必然要對小孩的民事行為負責，小孩也清楚家長會對其債務行為負責。
由于地方政府不具備舉債的主體地位(地方政府發(fā)債一般由中央政府代理)，債務承擔和償還責任不匹配，成了誘發(fā)地方政府債務過度承擔道德風險的根源。因此，這些年來始終存在著地方政府繞開中央控制，開辟地方融資新渠道的激勵。上世紀80年代末至90年代初，曾出現(xiàn)了大量由地方政府批準設立的非銀行金融機構，多數(shù)是信托公司。這些信托公司名為經營“信托”，實則都在做“信貸”，通過吸收存款和同業(yè)拆借資金用以發(fā)放貸款。一些地方政府為了使地方所屬的信托投資公司擴大融資規(guī)模，甚至公開下文要求地方管轄的企事業(yè)單位將自有資金和專項資金放在信托投資公司的賬戶上。此外，各地成立了數(shù)量眾多的證券交易中心、資金拆借市場，這些中心和市場有的是央行的省市分行出面組建的，有的是地方政府單獨或與企業(yè)共同組建的。那段時期地方的“亂融資”，直接導致了1993
年的“治理整頓”：清理信托公司、證券市場、上收企業(yè)發(fā)債權力。
在土地財政模式下，地方政府對于開設自己的融資途徑和機構的激勵就更大了。不管是2004年“8·31大限”(經營性用地由無償和協(xié)議出讓改為“招拍掛”)之前的土地財政模式(以工業(yè)園區(qū)建設來招商引資)，還是2004年至今的土地財政模式，都是如此。因為，沒有金融機構的資金支持，無法通過土地出讓撬動金融信貸，從而實現(xiàn)“土地+金融”模式下的投資倍增目標。
因此，近十多年來地方政府一直在設法突破中央的限制，創(chuàng)設出名目繁多的、自我控制的融資途徑和機構。自2001年加入WTO以來，我國通過資本項目順差(主要是FDI)進來的資本快速增長，大部分并非實物資本輸入，而是地方政府繞開中央金融控制，用土地和稅收優(yōu)惠招商引資吸引來的資本。2008年全球金融危機之后，各地政府打著解決小企業(yè)融資難的旗號興辦包括小額貸款公司在內的各類地方金融機構，打著建設多層次資本市場的旗號大力興辦各種交易所。同時，受地方政府控制的城市商業(yè)銀行、農村商業(yè)銀行、農村信用社等也紛紛加入了金融創(chuàng)新的行列，而以創(chuàng)新名義推出的銀行理財產品、信托產品、票據(jù)融資，無非是匯集社會各類資金為地方政府開辟使用渠道。更有甚者，上世紀80年代政府向公務員、企事業(yè)單位和社會集資的做法又有卷土重來的跡象。
與此同時，金融機構的“國家隊”也在為地方政府永不滿足的融資胃口輸送“炮彈”。國有商業(yè)銀行為了追求更高收益、規(guī)避資本監(jiān)管，創(chuàng)設出了各類形式的影子銀行，大多投在了收益高、風險大的地方政府的投融資平臺。即使中央政府對“表外信貸”發(fā)布了多道禁令，也沒能止住商業(yè)銀行創(chuàng)設影子銀行新形式的努力。最突出的例子是，在銀信合作受到一定抑制后，銀證合作的規(guī)模在短短一年內增長了六倍!
說到底，一方面，與地方政府一樣，國有或政府所有的金融機構，也不具備市場主體地位，風險承擔和收益獲取也不對稱，道德風險驅使他們普遍參與到全社會的資金逐利大潮中，并以政府信用為陰性背書，將其他社會資金吸引了過來;另一方面，政府長期對金融直接配給、干預又弱化了金融監(jiān)管主體的獨立和監(jiān)管能力。因此，財稅體制改革與金融體制改革理應同步開展。若不同時推進金融體制改革，特別是金融監(jiān)管(如存款保險制度、資本充足率)、確立金融機構的市場平等地位(風險承擔和收益獲取對等)，單方推進以約束地方政府支出的財稅體制改革，是難以獲得財政支出和財政職能平衡的理想效果的。