三中全會(huì)公報(bào)和決定將財(cái)政提到國家治理的高度。在重構(gòu)中央地方關(guān)系以轉(zhuǎn)變政府職能方面，此前社會(huì)和學(xué)界呼吁最多的是“中央向地方下放財(cái)權(quán)或給與更多財(cái)力”、“改變財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配”的改革計(jì)劃并沒有提出，取而代之的是提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。這一提法超出了各界預(yù)期，而且與十八大報(bào)告中提出的“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”也有差異。但是，正是這一差異，反映了國家未來財(cái)政體制改革的新思路和新動(dòng)向。
改革開放以來，我國歷次財(cái)政體制改革的核心就是財(cái)政分權(quán)和集權(quán)，關(guān)注的是財(cái)政收入在中央和地方的劃分，以及中央和地方政府職能是否與這種分權(quán)相匹配，即財(cái)權(quán)和事權(quán)是否匹配。近年來為各界普遍詬病的一個(gè)問題就是，中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等。1994年分稅制改革以來，地方政府財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從分稅制改革前的70%左右急劇下降到改革后的50%，但是基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障(養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)等)、住房保障和交通等公共服務(wù)設(shè)施等占大頭的“事權(quán)”卻由地方政府來承擔(dān)。
由此造成的結(jié)果就是，地方政府不得不在分稅制框架外尋求補(bǔ)充性的財(cái)政收入，即土地財(cái)政(也包括少量收費(fèi)名目)。2004年“8.31大限”(經(jīng)營(yíng)性用地由無償和協(xié)議出讓改為“招拍掛”)之前，土地財(cái)政的表現(xiàn)形式就是以工業(yè)園區(qū)建設(shè)來招商引資，以低廉甚至無償?shù)耐恋貋砦鈦硗顿Y，來增加地方財(cái)政收入;2004年以后，除繼續(xù)維持上述土地財(cái)政模式外，借助2003年“18號(hào)文”確立房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)地位所推動(dòng)的住房市場(chǎng)化發(fā)展大趨勢(shì)，土地財(cái)政的新模式就轉(zhuǎn)換為直接的土地市場(chǎng)化出讓金。2002年以來，土地出讓金收入由2400億上升至2011年的3.1萬億，占地方本級(jí)財(cái)政收入的比重從2002年的28%上升至65%。
但是，僅僅將財(cái)權(quán)分配和事權(quán)分配的簡(jiǎn)單對(duì)比，忽略了在框定政府職能的前提下界定和約束支出是無法適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的財(cái)政制度的。就像一個(gè)不聽話的小孩，如果不弄清楚“學(xué)習(xí)”方面的開支有哪些內(nèi)容，他會(huì)將買零食、打游戲等方面的支出也統(tǒng)統(tǒng)放在“學(xué)習(xí)”所需支出范圍內(nèi)，并營(yíng)造一個(gè)“學(xué)習(xí)”支出不斷增加的情景，“學(xué)習(xí)”經(jīng)費(fèi)和“學(xué)習(xí)”支出不匹配的狀況就永遠(yuǎn)不能夠糾正。
這便是目前我國財(cái)政體制改革面臨的棘手問題。事實(shí)上，即使不考慮預(yù)算外的支出，分稅制改革前后，地方政府的支出都占到了全部財(cái)政支出的70%左右，地方政府本級(jí)收入減少部分空出來的就是中央對(duì)于地方的轉(zhuǎn)移支付。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付由2007年的1.4萬億元增加到2012年的4.03萬億元，年均增長(zhǎng)27.1%，占地方本級(jí)財(cái)政收入的比例從2007年的59%增長(zhǎng)到2012年的66%，成為彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的大頭。
再看地方財(cái)政支出情況，長(zhǎng)期以來，地方財(cái)政支出呈現(xiàn)“重資本性支出、輕公共服務(wù)和人力資本投入”的結(jié)構(gòu)性偏向，基本建設(shè)支出、行政管理費(fèi)支出合計(jì)占比超過40%，超過教育和社會(huì)保障支出的占比。相比較，美國地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中教育支出占45%，公共福利占34%，兩項(xiàng)合計(jì)共占支出結(jié)構(gòu)的78%，而行政支出僅占5%。從這個(gè)角度來講，我國地方政府的財(cái)政沒有改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“建設(shè)財(cái)政”的定位，距離現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的“公共財(cái)政”相去甚遠(yuǎn)。從投資看，我國政府投資的比重并不高，但若將國有企業(yè)投資算上，則我國大部分投資都與政府相關(guān)。即使到了本世紀(jì)，我國政府直接和通過國有企業(yè)間接進(jìn)行的投資依然占到全部投資的近一半。這其中，地方政府投資占比從2002年的80%上升到2011年的93%，而美國政府包括和不包括軍費(fèi)的投資都只有全部投資的14%~18%。
而且，在政府全口徑收入中，除了能夠統(tǒng)籌的政府公共預(yù)算內(nèi)收入外，不能統(tǒng)籌的政府性基金、社保和國資預(yù)算等三項(xiàng)均具有明顯的部門或地方色彩，透明度非常差。支出結(jié)構(gòu)也能說明這一點(diǎn)，不明不白的“其它支出”一直占據(jù)地方政府財(cái)政支出40%以上的份額，這其中具體包含哪些內(nèi)容誰也弄不清楚。財(cái)政支出之混亂和“永不滿足”，一方面緣于政府“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”職能與“公共服務(wù)”職能的重疊，偏離了政府公共財(cái)政職能的定位;另一方面，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的全面干預(yù)所造成的效率低下和負(fù)擔(dān)，又進(jìn)一步加劇了后續(xù)政府財(cái)政支出的剛性增長(zhǎng)，突出的就是對(duì)于企業(yè)的財(cái)政貼息、企業(yè)債務(wù)擔(dān)保下的隱性負(fù)債及隨后的剛性兌付等。此外，政府財(cái)政支出的不透明也是腐敗問題產(chǎn)生的源頭之一，加劇了支出的剛性增長(zhǎng)。
另外，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型職能沒有卸掉，公共財(cái)政職能還不明確，在自身債務(wù)承擔(dān)和償還責(zé)任不匹配、舉債主體地位不具備(地方政府發(fā)債一般由中央政府代理)的情況下，地方政府財(cái)政支出端的混亂，誘發(fā)了嚴(yán)重的債務(wù)過度承擔(dān)道德風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)國家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，中國各地方政府在2010年的債務(wù)總額為10.7萬億元，僅僅過去了3年，借2009年擴(kuò)大內(nèi)需之名，目前地方政府的債務(wù)總額已經(jīng)在15萬億-20萬億之間，增幅大約在50%-100%，大多數(shù)用在了重復(fù)產(chǎn)能建設(shè)、基建投資等方面，造成了不可小覷的債務(wù)危機(jī)。以鄂爾多斯為例，2012年該市810億元的財(cái)政收入與杭州市同期財(cái)政收入差不多，但在人口上僅為杭州市的1/3，居然承擔(dān)了3000億元的債務(wù)，財(cái)政投入大多數(shù)用在了不切實(shí)際、沒有稅收回報(bào)的城市建設(shè)上。
因此，新一輪的財(cái)政制度改革應(yīng)該關(guān)注的焦點(diǎn)不是財(cái)政收入的重新分配，而是支出領(lǐng)域的財(cái)政分權(quán)。而支出領(lǐng)域的財(cái)政分權(quán)關(guān)鍵是要定位好地方政府的職能，卸掉其經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，回歸“公共財(cái)政”職能。為此，三中全會(huì)《決定》提出，財(cái)政預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算，用意就在于此。當(dāng)務(wù)之急，一方面是要將預(yù)算外的收入全部納入預(yù)算內(nèi)管理;另一方面，作為立法機(jī)構(gòu)的各級(jí)人民代表大會(huì)要對(duì)同級(jí)政府所有政府性支出行為實(shí)施立法控制，并接受全體社會(huì)成員的監(jiān)督;另外，還要改變上下級(jí)考核體系，在測(cè)算本地公共服務(wù)需求規(guī)模的基礎(chǔ)上，將政府公共財(cái)政職能量化，對(duì)每年用在教育、醫(yī)療、社保等方面的支出實(shí)施剛性考核。