十八屆三中全會提出，必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，李克強總理前不久在黑龍江農(nóng)村考查時指出應(yīng)探索股份合作，適度規(guī)模經(jīng)營。土地股份合作制再度受到輿論的高度關(guān)注。
當前，我國農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分屬不同的主體，事實上處于“三權(quán)分立”狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計目前我國有2億多有承包權(quán)的農(nóng)民外出打工或經(jīng)商而脫離土地，因此近年來我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比例不斷上升。2007年全國農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)總面積為6372萬畝，僅占家庭承包耕地總面積的5.2%，2010年全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達1.5億畝，超過全國承包耕地面積的12%。目前，這一比例已達15%左右。同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式不斷創(chuàng)新，資金化流轉(zhuǎn)的趨勢愈來愈明顯。
土地股份合作的基本形式
土地承包經(jīng)營權(quán)入股最早出現(xiàn)于在上世紀80年代中后期的廣東南海市，目前土地股份合作制已成為廣東省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)最主要形式。2011年底，超過三分之一的土地流轉(zhuǎn)是通過土地股份合作形式來實現(xiàn)的。此后這一形式開始在發(fā)達地區(qū)的“長三角”等地區(qū)流行，如浙江、上海與蘇州等近郊。其中，蘇州由農(nóng)民自愿以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建土地股份合作社。每年按每畝600元~1200元不等分紅，這種按土地分紅的方式實際上就是土地使用權(quán)的資金化。
最近幾年，中西部地區(qū)不少地方也開始實施土地股份合作方式。如重慶土地經(jīng)營權(quán)入股可以成立農(nóng)民專業(yè)合作社;青海省西寧市惶中縣由村集體將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)量化入股，由村統(tǒng)一經(jīng)營或發(fā)包給公司規(guī)模大戶經(jīng)營，年終由村集體按股份分配土地經(jīng)營所得。山東、河北、山西等地農(nóng)村土地股份合作也在不斷發(fā)展之中。
所謂土地股份合作模式，是指農(nóng)民以土地的承包經(jīng)營權(quán)折成股份，入股到農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)或合作社，農(nóng)民作為股東，按股分紅，利益共享，風險共擔。目前從其組織形式來看，主要以土地股份合作社為主。
土地股份合作社是將分散的農(nóng)村土地以股份形式集中起來，它對促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟都起到了重要作用。在實際運作過程中，大部分土地股份合作社以農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式流轉(zhuǎn)土地，自主經(jīng)營。土地入股后，合作社不設(shè)大股東，一畝土地算一股，入股社員選舉代表擔任合作社理事長。在這一組織機構(gòu)中，社員收益為土地入股保底金加年底分紅，另外還可以在合作社“打工”，但其承包所有權(quán)仍歸自己所有。
如2009年5月，山西祁縣西六支村在山西省首次采取自愿原則，組織440戶農(nóng)民，以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式流轉(zhuǎn)土地2100畝，成立農(nóng)業(yè)合作社，實現(xiàn)土地集約化經(jīng)營，使生產(chǎn)效益倍增。山東也積極探索發(fā)展農(nóng)村土地股份合作社。據(jù)統(tǒng)計，2012年全省土地股份合作社已發(fā)展到400余家，經(jīng)營土地面積44萬畝，占全省家庭承包經(jīng)營面積的0.5%。以該省青州市何官鎮(zhèn)小王村為例，該村2009年成立了土地股份合作社，農(nóng)戶以承包土地入股，每畝土地的承包經(jīng)營權(quán)為一股，每股年可獲得926斤小麥股利的固定收入，2010年每股分紅170元，2011年每股分紅480元，2012年每股分紅1100元;相比2009年，2012年小王村農(nóng)民人均收入翻了一番。
隨著資本下鄉(xiāng)，近年土地股份合作又出現(xiàn)了“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”這一新的形式。即農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)入股，與工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等所持有的其他股份一起合并進行合作經(jīng)營，以進行土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地規(guī)模化效益的一種形式。這種模式建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的組織架構(gòu)，在利益分配上大都采取“保底租金+盈余分紅”的模式。但這種模式也存在一些缺點：一是農(nóng)民難以真正得到土地承包經(jīng)營權(quán)入股的全部權(quán)利;二是企業(yè)行為短期化可能農(nóng)地破壞性開發(fā)，農(nóng)民的長遠利益難以保障。
土地股份合作社的主要風險
農(nóng)村土地股份合作社不僅是資金化土地流轉(zhuǎn)的方式之一，而且也是未來農(nóng)村集體組織的發(fā)展方向之一。在初期離不開農(nóng)村基層行政力量的扶持，但長遠應(yīng)按市場化來運行，以減少干預(yù)帶來的管理決策與財務(wù)風險。除此而外，農(nóng)村土地股份合作模式還存在亟待解決的兩大風險。
其一是經(jīng)營風險可能導(dǎo)致的農(nóng)民失地風險。顯然，土地合作社的規(guī)模化經(jīng)營帶來的風險遠大于家庭承包經(jīng)營。這種風險主要包括自然災(zāi)害帶來的來自于生產(chǎn)過程風險，農(nóng)產(chǎn)品價格波動風險及契約風險。一旦土地合作社因經(jīng)營不善或自然風險而出現(xiàn)虧損，資不抵債，作為其資產(chǎn)之一的農(nóng)地有可能用于抵債，國內(nèi)此類事件時有發(fā)生。屆時，不僅合作社對農(nóng)民的承諾將很難兌現(xiàn)，而且入股農(nóng)民的社會保障也會面臨很大的不確定性。
其二是股份不能流通與抵押而導(dǎo)致的流動性兩難風險。如果社員因退股而退地，勢必影響土地規(guī)模的完整體性而不利于流轉(zhuǎn)，土地合作社因此面臨潛在經(jīng)營風險;但不允許退股，農(nóng)民利益又難以保證。
完善土地股份合作
第一、加強立法，做實農(nóng)民土地承包權(quán)。土地股份合作制度探索20多年，目前國家關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的規(guī)定只有《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等臨時性法規(guī)，缺乏國家層面的立法。沒有法律保障的土地入股將使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的資金化難以真正實現(xiàn)。
第二、規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，細化土地流轉(zhuǎn)政策。政府應(yīng)嚴格約束工商資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致的“非農(nóng)化”與“非糧化”行為，保證參股農(nóng)民的權(quán)益與國家糧食安全。
第三、建立土地流轉(zhuǎn)保證金制度和土地流轉(zhuǎn)風險基金制度，健全農(nóng)村社會保障體系。保證金應(yīng)由土地受讓者繳納。風險基金應(yīng)該由政府財政和土地受讓方共同出資，防止企業(yè)破產(chǎn)而損害農(nóng)民利益，保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的收益權(quán)。
第四、國家應(yīng)加大對土地股份合作社的扶持力度。農(nóng)村土地股份合作社與農(nóng)民權(quán)益的保障息息相關(guān)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險大，投資回報率低，政府對農(nóng)村土地股份合作社的扶持責無旁貸。國家應(yīng)在財政與金融及稅收等政策給予支持。
第五、土地股份合作社之間應(yīng)加強聯(lián)合，大力發(fā)展農(nóng)村合作金融與土地金融，增加資金供給，從源頭上緩解資金短缺的矛盾。同時引入信托工具，促進土地流轉(zhuǎn)更加標準化與規(guī)范化，從而推進土地資金化與城鄉(xiāng)一體化的進程。