黨的十八屆三中全會(huì)將對(duì)全面深化改革作出部署，新一輪改革再次激發(fā)起社會(huì)各界的熱情和期待，各領(lǐng)域改革的討論迅速升溫，電力改革也隨之再入公共視野。
變革是永恒的，沒(méi)有變革就沒(méi)有創(chuàng)新的活力，沒(méi)有變革就沒(méi)有時(shí)代的發(fā)展與進(jìn)步。中國(guó)電力工業(yè)，也是在不斷變革中發(fā)展壯大的，事實(shí)上，縱觀新中國(guó)電力發(fā)展，改革從來(lái)就沒(méi)有停頓過(guò)，而且中國(guó)電力行業(yè)的改革一直走在同類行業(yè)的前列。深化電力改革，必須實(shí)事求是地厘清中國(guó)電力的歷史和現(xiàn)實(shí)，厘清國(guó)際同行的優(yōu)劣得失，努力探尋改革應(yīng)該做什么、可以做什么和怎么去做。
前行中的電力改革
新中國(guó)成立之初，電力工業(yè)都分散在各地，屬于軍事管制的范疇。新成立的燃料工業(yè)部只直接領(lǐng)導(dǎo)華北地區(qū)少數(shù)幾家電廠和電力公司。1949年至1952年，各地電力工業(yè)逐漸劃歸燃料工業(yè)部集中管理，完成了新中國(guó)對(duì)于電業(yè)管理的第一次集中。燃料工業(yè)部成立了電業(yè)管理總局和東北、華北、華東、中南、西南、西北六個(gè)區(qū)域電業(yè)管理局，形成了垂直壟斷、政企合一的電力工業(yè)管理體系。
1955年7月，一屆二次人大通過(guò)，電力工業(yè)部成立，進(jìn)一步強(qiáng)化電業(yè)的集中管控，撤銷了六大區(qū)域電管局，各省電力工業(yè)直接由電力部管理和領(lǐng)導(dǎo)。這也是由電力部直接領(lǐng)導(dǎo)各省、市電力工業(yè)的唯一一個(gè)時(shí)期。隨著各省級(jí)電業(yè)管理機(jī)構(gòu)逐步充實(shí)，電力工業(yè)形成中央和地方相結(jié)合、以中央領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。
1958年，水利電力部成立，適逢大躍進(jìn)思潮洶涌之時(shí)。水電部將電力全部下放給各省獨(dú)立的工業(yè)體系，水電部只負(fù)責(zé)兩個(gè)跨省跨區(qū)電網(wǎng)，即京津唐電網(wǎng)和吉林-遼寧電網(wǎng)。這是中國(guó)電力管理體制的第一次拆分。3年后，國(guó)家發(fā)現(xiàn)分省的電力體制存在很多弊端，極大影響了電力工業(yè)的統(tǒng)一性和安全性，而且出現(xiàn)了嚴(yán)重的缺電局面，故不得不將電業(yè)管理權(quán)上收，實(shí)行以中央為主體的管理體制，并已形成京津唐、東北、華東、中原和西北五大電網(wǎng)的管理體系。這是第二次電業(yè)管理權(quán)的集中。
1966年文化大革命開(kāi)始，1967年水電部軍管，又一次把電力工業(yè)管理權(quán)下放給地方政府。
1975年，恢復(fù)水利電力部。國(guó)務(wù)院明確提出要加強(qiáng)電網(wǎng)統(tǒng)一管理，跨省電網(wǎng)必須實(shí)行以水利電力部領(lǐng)導(dǎo)為主的體制。水電部上收了東北、北京、華東電業(yè)管理局和四川省電力工業(yè)局。這是新中國(guó)成立后的第三次集中電業(yè)管理權(quán)。
改革開(kāi)放以后，電力管理體制進(jìn)入了改革探索的時(shí)期。1979年2月，國(guó)務(wù)院第二次成立電力工業(yè)部，再次強(qiáng)調(diào)“電力工業(yè)是建立在現(xiàn)代化技術(shù)基礎(chǔ)上的大生產(chǎn)，必須實(shí)行高度的集中統(tǒng)一管理。”在隨后的發(fā)展中，無(wú)論是第二次成立水利電力部，第三次成立電力工業(yè)部，還是后來(lái)改組成立國(guó)家電力公司，中國(guó)電力管理體制始終堅(jiān)持了集中統(tǒng)一管理的原則。
1979年至1997年期間，實(shí)施了政資分開(kāi)、發(fā)電市場(chǎng)投資主體多元化改革，在發(fā)電市場(chǎng)引入了新的投資主體，結(jié)束了發(fā)電市場(chǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的局面。電力管理體制仍政企合一，垂直一體化經(jīng)營(yíng)。1998年至2002年，實(shí)行政企分開(kāi)，公司化改組的改革，但仍保持垂直一體化經(jīng)營(yíng)方式。
2002年實(shí)行的電力體制改革，可以說(shuō)是新中國(guó)成立以來(lái)最大膽的一次嘗試。上世紀(jì)90年代，新經(jīng)濟(jì)自由主義思潮澎湃，世界范圍內(nèi)掀起電力市場(chǎng)化改革的熱潮;加之國(guó)內(nèi)對(duì)于改革的期待和呼聲一浪高過(guò)一浪，電力改革就在這樣的形勢(shì)下啟動(dòng)了。改革效仿了盛極一時(shí)的英國(guó)模式。原國(guó)家電力公司拆分，成立電監(jiān)會(huì)，從而進(jìn)入廠網(wǎng)分開(kāi)、政監(jiān)分離的階段。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)資委、能源局、電監(jiān)會(huì)等部門分別承擔(dān)相應(yīng)的政府管理職責(zé)。
到2012年底，全國(guó)裝機(jī)容量已達(dá)11.4億千瓦，僅次于美國(guó)，躍居世界第二位，增長(zhǎng)了近3倍;220千伏以上變電容量達(dá)22.8億千伏安，增長(zhǎng)4.3倍。電力技術(shù)發(fā)展、科技創(chuàng)新水平有了極大提高。成就的背后，也不能忽視改革帶來(lái)的問(wèn)題。電力市場(chǎng)尚未形成，科學(xué)的電價(jià)形成機(jī)制尚未建立，電力立法、政策均未落實(shí)，電力規(guī)劃的管理不到位，發(fā)電企業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，環(huán)境污染問(wèn)題日益突出等等，這些問(wèn)題表明，電力的改革還需繼續(xù)。
它山之石未必能攻玉
一說(shuō)到電改，不少人似乎都有一個(gè)印象，就是國(guó)外尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)進(jìn)行了各種拆分，輸配獨(dú)立、調(diào)度獨(dú)立、交易獨(dú)立、配售獨(dú)立，充分競(jìng)爭(zhēng)，總之就是一個(gè)“拆”字了之。但實(shí)際遠(yuǎn)非如此，各國(guó)電力體制改革沒(méi)有“規(guī)定動(dòng)作”，模式也是五花八門，都是由本國(guó)的客觀條件決定的，同樣是西方工業(yè)化國(guó)家，美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家并未照搬盛極一時(shí)的英國(guó)模式，是因?yàn)樗麄兏髯远加胁煌臈l件限制，選擇了適合自己的改革路徑。這些特定的限制條件不僅包括電力市場(chǎng)發(fā)展水平，還包括資源狀況、經(jīng)濟(jì)體制，甚至社會(huì)和文化價(jià)值上的差別。
從發(fā)輸配售環(huán)節(jié)的關(guān)系看，世界電力體制主要有四種模式：一是一體化公司，目前歐洲和美國(guó)的大部分電力公司保持這種狀態(tài)，只在集團(tuán)內(nèi)部根據(jù)市場(chǎng)化的要求實(shí)行了業(yè)務(wù)獨(dú)立，成立分公司或子公司;二是輸配分開(kāi)，輸電從其他業(yè)務(wù)中分離出來(lái)，成立獨(dú)立的輸電公司，包括英國(guó)、北歐、意大利、西班牙及東歐一些國(guó)家，其中英國(guó)是實(shí)行了徹底分拆后，在市場(chǎng)作用下發(fā)電和配售電又重新實(shí)現(xiàn)了合并，采用內(nèi)部業(yè)務(wù)獨(dú)立模式;三是廠網(wǎng)分開(kāi)，也就是發(fā)電分離、輸電和配電保持一體化，如韓國(guó)、新加坡和加拿大第一水電等公司;四是發(fā)電、輸電、配電、售電完全拆分，分別建立獨(dú)立企業(yè)，主要是阿根廷、俄羅斯，通過(guò)分拆實(shí)現(xiàn)私有化是這兩個(gè)國(guó)家改革的共同點(diǎn)，而俄羅斯在2012年又重歸輸配合一。
從調(diào)度、交易和電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系看，存在兩種模式：一是電網(wǎng)和調(diào)度一體化，歐洲所有國(guó)家都采用這種模式;二是電網(wǎng)和調(diào)度分開(kāi)模式，美國(guó)獨(dú)立運(yùn)行機(jī)構(gòu)采取了這種模式，這與美國(guó)多年來(lái)電網(wǎng)企業(yè)較為分散的特點(diǎn)相適應(yīng)。
由此可以看出，世界電力體制改革模式林林總總，并不像媒體宣傳的那樣都是拆散打碎的。相反，世界電力改革進(jìn)程中表現(xiàn)出來(lái)的一些特點(diǎn)和新趨勢(shì)，更值得我們深思。
第一，不同的電力工業(yè)發(fā)達(dá)程度、市場(chǎng)成熟程度的國(guó)家，電力體制改革的目標(biāo)和著眼點(diǎn)不同。對(duì)于英美等成熟的電力市場(chǎng)，改革的焦點(diǎn)是降低電價(jià)、提高效率;而對(duì)于發(fā)展中的電力市場(chǎng)，改革的焦點(diǎn)是吸引投資，擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施，以保障電力的可靠供應(yīng)。例如英國(guó)在電力改革時(shí)，國(guó)內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、電力裝機(jī)富裕的后工業(yè)時(shí)代特征，1986年-1990年英國(guó)的GDP增長(zhǎng)率僅為3.3%，發(fā)電量年均增長(zhǎng)率為1.5%，而裝機(jī)備用率達(dá)35%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)15%的國(guó)際一般標(biāo)準(zhǔn)。
其二，世界電力市場(chǎng)化改革，大多將焦點(diǎn)置于建立完善的市場(chǎng)機(jī)制。各國(guó)在電力體制改革之初，都制定了相應(yīng)的法律來(lái)保障電力市場(chǎng)的有序運(yùn)行，同時(shí)規(guī)定了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、準(zhǔn)入條件、競(jìng)價(jià)機(jī)制等。英國(guó)在改革的前一年即通過(guò)了《1989年電力法》，對(duì)電力市場(chǎng)化運(yùn)行規(guī)則作出規(guī)定;美國(guó)在電力改革之初的1992年-1999年連續(xù)頒布了包括《能源政策法案》在內(nèi)4個(gè)法案，保證改革的有序推進(jìn)。所以，電力體制改革要堅(jiān)持立法先行、規(guī)則引路，完善的市場(chǎng)機(jī)制才是開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的最好保障。
其三，產(chǎn)權(quán)式業(yè)務(wù)拆分已經(jīng)不再是電力市場(chǎng)化改革的必備條件，并且出現(xiàn)了“重回一體化”的新趨勢(shì)。例如英國(guó)在體制改革后，各家電力公司之間頻繁的兼并重組，經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，發(fā)電企業(yè)和配售電企業(yè)重新合并，目前有6家“發(fā)電-售電”一體化公司，占總體市場(chǎng)份額88%以上;新西蘭5大發(fā)售一體化公司占據(jù)了售電市場(chǎng)份額的97%;俄羅斯也在近期提出計(jì)劃重回輸配合一模式。
世界主要國(guó)家的電力改革，同時(shí)也暴露出諸多問(wèn)題不容忽視：
一是電力事故頻發(fā)。電力企業(yè)拆分后，由于發(fā)電、電網(wǎng)、調(diào)度之間的協(xié)調(diào)成本增加，造成電力事故頻繁。去年發(fā)生的印度大停電，原因之一就是協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)多，調(diào)度命令得不到落實(shí)。有數(shù)據(jù)顯示，全球近20年來(lái)?yè)p失負(fù)荷超過(guò)500萬(wàn)千瓦的電力事故共有22次，大多發(fā)生在進(jìn)行“破碎式”改革的國(guó)家。
二是電力投資不足，安全隱患增加。尤其是進(jìn)行了私有化改革的國(guó)家，“逐利”成為各電力企業(yè)的最主要目的，加之各國(guó)在改革中缺乏鼓勵(lì)投資的機(jī)制，造成電力投資嚴(yán)重不足，系統(tǒng)備用容量和安全裕度大打折扣。2006年5月英國(guó)政府決定推進(jìn)建設(shè)核電站計(jì)劃，但市場(chǎng)化手段是否能夠?qū)崿F(xiàn)這一計(jì)劃，很多專家表示懷疑。
三是本土電力企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降，威脅國(guó)家能源安全。例如英國(guó)改革后，本土電力公司幾乎全部被國(guó)外企業(yè)兼并，國(guó)家能源命脈握于他人之手。到目前為止，世界十大供電投資商，已沒(méi)有一家英國(guó)公司的位置。正是有鑒于此，法國(guó)在電力改革中堅(jiān)持法國(guó)電力公司的垂直一體化模式。法國(guó)電力公司占本國(guó)電力市場(chǎng)份額的90%以上，就是意在維持本國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，保證能源安全。與此同時(shí)，該公司還先后兼并了英國(guó)、德國(guó)、比利時(shí)等多家大型電力公司，集團(tuán)50%的營(yíng)業(yè)收入來(lái)自法國(guó)境外業(yè)務(wù)和非電業(yè)務(wù)。
由此看來(lái)，確定電力改革目標(biāo)和方式，必須充分考慮本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)以及電力體制的具體情況。世界各國(guó)的電力改革模式各自不同，而且還都在逐漸探索之中，盲目效仿，恐怕只會(huì)換來(lái)“東施效顰”的尷尬。
電力改革要解決的根本問(wèn)題
電改的目的到底是什么，這似乎是一個(gè)不值一提的問(wèn)題，但實(shí)際上卻有不少人把手段當(dāng)作目的，把打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)等作為改革的終極目標(biāo)，實(shí)則大謬不然。任何一個(gè)改革，目的永遠(yuǎn)應(yīng)該是解放生產(chǎn)力，推動(dòng)科技進(jìn)步，提高人民生活水平。電力工業(yè)改革最核心的問(wèn)題是——引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立高效的市場(chǎng)機(jī)制，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，最根本的目的是：一要確保電力的安全可靠供應(yīng)，二要實(shí)現(xiàn)電力清潔可持續(xù)的發(fā)展;三要提供經(jīng)濟(jì)的、能用得起的電力。
首先，關(guān)于確保電力安全運(yùn)行可靠供應(yīng)的問(wèn)題。對(duì)電力行業(yè)來(lái)說(shuō)，任何改革必須以確保電力的安全運(yùn)行可靠供應(yīng)為目的。電力安全的基礎(chǔ)就是必須有一張堅(jiān)強(qiáng)可靠的電網(wǎng)，有充足的電力供應(yīng)。我國(guó)長(zhǎng)期電力供應(yīng)緊張的局面正在扭轉(zhuǎn)，但電網(wǎng)建設(shè)特別是配電網(wǎng)依然嚴(yán)重滯后。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)電源和電網(wǎng)的投資之比一直維持在7:3左右，而歐美國(guó)家的這一比值為4:6。盡管近幾年全國(guó)電網(wǎng)年均投資達(dá)3000億元左右，和電源投資相比也只是勉強(qiáng)做到5:5，仍沒(méi)有達(dá)到國(guó)際同行的水平。中國(guó)電網(wǎng)歷史欠賬太多，安全隱患始終存在。
中國(guó)目前正處于高速發(fā)展時(shí)期，不僅對(duì)電力供應(yīng)提出巨大需求，而且對(duì)電力安全也提出越來(lái)越高的要求。全國(guó)每時(shí)每刻都在創(chuàng)造著巨大的經(jīng)濟(jì)效益，大停電是經(jīng)濟(jì)社會(huì)“不能承受之重”。按GDP計(jì)算，像上海這樣的城市，假如停電一小時(shí)，就將造成約55億元的巨額損失。客觀地說(shuō)，現(xiàn)在電力發(fā)展中尤其是電網(wǎng)還不能完全滿足經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需求，電網(wǎng)問(wèn)題特別是安全問(wèn)題，仍然像是“達(dá)摩克利斯之劍”，隨時(shí)可能落下來(lái)。中國(guó)如果出現(xiàn)像印度那樣三分之一國(guó)土大面積停電，經(jīng)濟(jì)損失可能都是萬(wàn)億級(jí)的。大停電造成的公共成本也會(huì)讓社會(huì)難以承受。
其次，關(guān)于電力的清潔可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。自去年冬季開(kāi)始，我國(guó)東部地區(qū)發(fā)生的大范圍霧霾天氣，已經(jīng)上升為公共事件。環(huán)境問(wèn)題，歸根結(jié)底就是人民群眾的生命健康問(wèn)題。霧霾的出現(xiàn)，雖不能說(shuō)全是由于能源消費(fèi)引起的，但與能源消費(fèi)的方式與布局有著很大關(guān)系。例如，長(zhǎng)江沿岸目前平均每30公里就有一家電廠，南京到鎮(zhèn)江段電廠平均間隔更是只有10公里，環(huán)境容量已經(jīng)嚴(yán)重飽和。這些電廠每天釋放出的大量廢氣，是霧霾的重要參與者。而且，要保證中國(guó)這架龐大機(jī)器的高速運(yùn)轉(zhuǎn)，所需要的能源總量是非常巨大的。2012年，中國(guó)的能源消費(fèi)總量達(dá)36.2億噸標(biāo)煤，僅增長(zhǎng)量就相當(dāng)于英國(guó)、瑞典、葡萄牙三國(guó)全年能源消費(fèi)量的總和，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，這種情況在相當(dāng)時(shí)間內(nèi)還將持續(xù)下去。預(yù)計(jì)到2015年，全國(guó)的能源消費(fèi)總量將達(dá)到42.6億噸標(biāo)煤。因此。我們不能再按照老路子走下去，而要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，要調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，發(fā)展清潔煤發(fā)電技術(shù)，發(fā)展可再生能源以及核能發(fā)電。
能源的清潔發(fā)展是能源可持續(xù)發(fā)展的必然要求。東部地區(qū)既要解決環(huán)境污染問(wèn)題，又要保證能源可靠供應(yīng)，這就要提高電力在能源消耗中的比重，發(fā)展清潔能源，采用大型水電、新能源發(fā)電基地和大型火電基地的遠(yuǎn)距離輸電，擴(kuò)大外送規(guī)模。因此，電網(wǎng)也將成為電力清潔可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。根據(jù)國(guó)家能源規(guī)劃，到“十二五”末，中國(guó)清潔能源發(fā)電將占全國(guó)發(fā)電量的35%，但是中國(guó)的清潔能源，以及作為我國(guó)能源可持續(xù)發(fā)展保證的大型煤電基地大部分集中在西部和北部，距離負(fù)荷中心都有800-3000公里。沒(méi)有遠(yuǎn)距離輸電技術(shù)，較大規(guī)模地利用清潔能源就難以實(shí)現(xiàn)。
第三，關(guān)于提供經(jīng)濟(jì)的、老百姓用得起的電力問(wèn)題。就是要通過(guò)改革，促進(jìn)和有利于勞動(dòng)生產(chǎn)率、經(jīng)濟(jì)效益的提高。也即通過(guò)改革，不斷提高經(jīng)營(yíng)管理水平，提高創(chuàng)新能力，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，節(jié)約投資，減少費(fèi)用，降低電價(jià)，從而使老百姓和社會(huì)企業(yè)都能用上充足、方便、清潔、經(jīng)濟(jì)上能負(fù)擔(dān)得起的電力，讓大家都能分享改革的成果，這同樣也是改革的重要目的。
走出改革的認(rèn)知誤區(qū)
——電力改革是企業(yè)改革嗎?十年前的電力體制改革是拆分國(guó)家電力公司，十年后又有人將電力體制改革等同于拆分電網(wǎng)公司。電力改革似乎成了電力企業(yè)改革。但是，中國(guó)真正需要的是一場(chǎng)電力“體制”的變革。政府應(yīng)給企業(yè)松綁，給市場(chǎng)增添活力。讓企業(yè)成為規(guī)劃執(zhí)行的主體、項(xiàng)目決策的主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。政府主要制訂政策、審批規(guī)劃、完善制度，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督。但目前的情況是，把改革的著力點(diǎn)都放在企業(yè)的分拆上，而政府的改革進(jìn)展甚微。
電力的改革已經(jīng)十年，市場(chǎng)機(jī)制遠(yuǎn)未形成，首先是資源配置遠(yuǎn)非由市場(chǎng)決定，具體表現(xiàn)在項(xiàng)目的確定不是在規(guī)劃指導(dǎo)下，由市場(chǎng)決定，而是由帶有很大隨意性的行政審批決定;科學(xué)電價(jià)機(jī)制尚未形成;與市場(chǎng)機(jī)制相配套的法律法規(guī)、政策等方面差距則更大，《電力法》沿用多年至今未能修改，能稱得上建立了電力市場(chǎng)機(jī)制嗎?所以，電力改革，絕不僅僅是企業(yè)的事，更不應(yīng)是電力企業(yè)組織機(jī)構(gòu)的拆分。政府、電廠、電網(wǎng)、電力用戶，這些都是構(gòu)成電力市場(chǎng)的“硬件”，而完備的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制是電力市場(chǎng)的“軟件”，兩者相適應(yīng)才能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)效率最大化。試想，一臺(tái)當(dāng)今最先進(jìn)的電腦，如果裝上最古老的DOS操作軟件，工作效率也高不了。
——電網(wǎng)統(tǒng)一、高效、堅(jiān)強(qiáng)不好嗎?少數(shù)人一論至電力市場(chǎng)化，立馬就把責(zé)任推給電網(wǎng)，說(shuō)這是因?yàn)殡娋W(wǎng)公司壟斷，由于電網(wǎng)“單買、單賣”所造成的。這種說(shuō)法是嚴(yán)重的認(rèn)知誤區(qū)。本來(lái)一個(gè)統(tǒng)一、高效、堅(jiān)強(qiáng)的電網(wǎng)的形成是電力事業(yè)和技術(shù)進(jìn)步發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是電力市場(chǎng)的物理載體，強(qiáng)大的電網(wǎng)是形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。人為的拆分電網(wǎng)不僅是一種技術(shù)的倒退，也是對(duì)統(tǒng)一電力市場(chǎng)形成和發(fā)展的阻礙。電網(wǎng)公司的作用就是建設(shè)并維護(hù)好能源運(yùn)輸?shù)耐ǖ溃瑢?shí)現(xiàn)電力高效輸送配置。電網(wǎng)是最典型的自然壟斷行業(yè)，誰(shuí)去經(jīng)營(yíng)都是如此，要不就是每家電廠都要建設(shè)多套送出系統(tǒng)，每個(gè)用戶都架設(shè)多條來(lái)自不同電網(wǎng)公司的線路。若如此，則必然形成大量重復(fù)、低效系統(tǒng)，這已被電網(wǎng)發(fā)展的歷史所淘汰。所以，這種自然壟斷是具有合理性的壟斷。倘若企業(yè)借電網(wǎng)的自然壟斷特性而謀取自身的超額利潤(rùn)，才是需要反對(duì)的。但我國(guó)電價(jià)都是政府審批，電網(wǎng)企業(yè)不具備謀取壟斷超額利潤(rùn)的條件，且有政府的價(jià)格監(jiān)管，如果出現(xiàn)一些電力交易價(jià)格上的不合理現(xiàn)象，那么政府監(jiān)管的責(zé)任呢?這與電網(wǎng)的自然壟斷何關(guān)?拆分電網(wǎng)之理又何在呢?
——大用戶直供電就是雙方的直接交易嗎?大用戶直供電是售電放開(kāi)的重要內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)積極支持，并為進(jìn)一步放開(kāi)售電市場(chǎng)，探索市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制和有效的秩序積累經(jīng)驗(yàn)。但大用戶直供電不應(yīng)該繞過(guò)電網(wǎng)，只讓發(fā)電企業(yè)和用戶直接面對(duì)面的交易，這顯然不符合現(xiàn)代市場(chǎng)體系運(yùn)行的規(guī)律，由于缺少了流通環(huán)節(jié)，其交易必然是局限性的。電網(wǎng)是電力市場(chǎng)的物理載體，電網(wǎng)公司相當(dāng)于電力市場(chǎng)的流通環(huán)節(jié)，流通行業(yè)本身就是商品經(jīng)濟(jì)的重要參與者，而且其發(fā)達(dá)程度反映了商品經(jīng)濟(jì)的成熟程度。所以對(duì)于直供電應(yīng)當(dāng)是供、需和輸電三方簽訂市場(chǎng)運(yùn)作方式相關(guān)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)協(xié)議，不應(yīng)簡(jiǎn)單的由供需雙方簽訂供求合同來(lái)完成。這也可為售電側(cè)放開(kāi)積累經(jīng)驗(yàn)，把電力改革進(jìn)一步向前推進(jìn)。
正確把握電力市場(chǎng)化改革方向
世界各國(guó)根據(jù)各自不同的條件與不同階段的不同目標(biāo)而選擇不同的改革路徑，也沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的條件是和中國(guó)一樣的，也沒(méi)有一個(gè)改革模式可以一成不變的照搬過(guò)來(lái)。改革的路徑一定要根據(jù)自身的條件設(shè)計(jì)，不注意條件的差異性而采用別國(guó)的哪怕是成功的經(jīng)驗(yàn)，改革也難取得預(yù)期的效果。
我國(guó)過(guò)去十年的電力改革，實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開(kāi)，引入了競(jìng)爭(zhēng)，也啟動(dòng)了競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，組建了11家公司和電監(jiān)會(huì)。十年改革有力調(diào)動(dòng)了各方面的積極性和創(chuàng)造性，使電力有了巨大發(fā)展，技術(shù)裝備水平有了極大提高，改革的成果輝煌。但電力的市場(chǎng)機(jī)制尚未建立，在電力資源配置中市場(chǎng)并沒(méi)有起到基礎(chǔ)性作用，科學(xué)的電價(jià)機(jī)制也未形成，相應(yīng)的電力法律法規(guī)體系建設(shè)停滯不前。
從上述十年改革的實(shí)際情況來(lái)看，新一輪電力體制改革的重點(diǎn)，應(yīng)抓住以下幾個(gè)方面：
一是建立電力市場(chǎng)機(jī)制。形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的電力市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步替代長(zhǎng)期采用的行政審批、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的配置模式，為此，要加快有關(guān)電力市場(chǎng)運(yùn)作的法律法規(guī)、政策體系的建設(shè)，加強(qiáng)電力規(guī)劃體系建設(shè)，確立規(guī)劃的編制與組織制度，建立規(guī)范的論證、聽(tīng)證、評(píng)審、公布、備案和后評(píng)估制度，以及項(xiàng)目確定的招投標(biāo)制度等。政府應(yīng)成為規(guī)劃組織實(shí)施者，又是服務(wù)者。
二是形成科學(xué)的電價(jià)機(jī)制。要使電價(jià)能及時(shí)反映市場(chǎng)信息，發(fā)出供需信號(hào)，成為市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有力杠桿。制定獨(dú)立的輸配電價(jià)，加強(qiáng)電價(jià)監(jiān)管，大部分國(guó)家在放開(kāi)售電側(cè)市場(chǎng)之前，都制定了獨(dú)立的輸配電價(jià)體系，同時(shí)賦予發(fā)電企業(yè)定價(jià)權(quán)，這樣，上游的價(jià)格變化可以準(zhǔn)確傳導(dǎo)至下游客戶，客戶的市場(chǎng)需求也可以順暢地反饋給發(fā)電企業(yè)。所以，獨(dú)立輸配電價(jià)和發(fā)電企業(yè)自主定價(jià)權(quán)是放開(kāi)發(fā)電側(cè)和售電側(cè)能否成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
三是放開(kāi)售電市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)購(gòu)電。一個(gè)獨(dú)立的和非歧視性開(kāi)放的電網(wǎng)是實(shí)現(xiàn)電力自由貿(mào)易的必要條件。從我國(guó)目前情況看，在保持輸電、配電一體化的條件下，推進(jìn)大用戶與發(fā)電企業(yè)雙邊交易試點(diǎn)，最終擴(kuò)大到全部用戶，讓用戶具有自主選擇權(quán)，這是世界大部分國(guó)家電力體制改革的內(nèi)容之一，也是讓全社會(huì)直觀感受到電力改革益處的方式。這里的關(guān)鍵還是廢除行政壟斷的電價(jià)機(jī)制，先放開(kāi)大用戶選擇權(quán)，繼而逐步放開(kāi)中小用戶選擇權(quán)，才能真正實(shí)現(xiàn)多買-多賣的市場(chǎng)格局。
四是真正放開(kāi)發(fā)電側(cè)，實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。這就要授予發(fā)電企業(yè)在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下的項(xiàng)目建設(shè)自主決策權(quán)和自主定價(jià)權(quán)。眾所周知，電力是一種最典型的同質(zhì)性產(chǎn)品，高能耗電廠和低能耗電廠生產(chǎn)的電，對(duì)電網(wǎng)和用戶來(lái)講，幾乎完全一樣。在電價(jià)市場(chǎng)化的情況下，低能耗電廠成本低、電價(jià)低，市場(chǎng)就更認(rèn)可;高耗能電廠成本高電價(jià)高，市場(chǎng)就排斥，這樣才能發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的作用。
五是構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放的全國(guó)電力市場(chǎng)。市場(chǎng)越大，其配置資源的能力就越大，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從一開(kāi)始就是一種開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)，它追求的是廣闊的交易資源，反對(duì)狹隘的區(qū)域壁壘，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)界公認(rèn)的道理。建立統(tǒng)一開(kāi)放的全國(guó)電力市場(chǎng)，就可以讓消費(fèi)者能夠在更廣闊的范圍內(nèi)選擇電力供應(yīng)商，能夠買到比周邊更物美價(jià)廉電力產(chǎn)品。如同上淘寶網(wǎng)購(gòu)物，商家散落在全國(guó)各地，同樣的商品，如果遠(yuǎn)處的商家即便加上快遞成本，也比去商場(chǎng)買更便宜，買家何必再去商場(chǎng)呢?未來(lái)的全國(guó)電力市場(chǎng)也是一樣，北京的用戶購(gòu)買來(lái)自西北的電力，可能比京郊熱電廠的還要便宜，這才是市場(chǎng)化，是真正能夠給消費(fèi)者帶來(lái)實(shí)惠的市場(chǎng)化。
電力工業(yè)關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，關(guān)乎千家萬(wàn)戶百姓生活，中國(guó)的電力改革必須立足中國(guó)的實(shí)際、解決中國(guó)的問(wèn)題，服務(wù)中國(guó)的人民，本著對(duì)國(guó)家民族負(fù)責(zé)的態(tài)度，走中國(guó)特色的電改道路，推動(dòng)電力工業(yè)的安全、清潔、高效、可持續(xù)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)貢獻(xiàn)力量。