●需要加快城鄉(xiāng)土地、戶籍、公共服務(wù)一體化的改革進(jìn)程，為釋放人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展?jié)摿ν貙捴贫瓤臻g
●賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，使其在用途管制的前提下可流通、可轉(zhuǎn)讓、可抵押，盡快讓土地這個“第二財政”退出歷史舞臺
●與司法體制改革統(tǒng)籌考慮，探索建立中央地方雙重法院體制，形成中央地方兩個層面的法院體系
當(dāng)前，面對世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整和復(fù)雜多變的新形勢，新興經(jīng)濟(jì)體增速放緩，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和挑戰(zhàn)明顯增加。作為最大的新興經(jīng)濟(jì)體，中國未來幾年的經(jīng)濟(jì)增長動力何在、增長前景如何，成為普遍關(guān)注的重點話題。我們說，雖然經(jīng)濟(jì)增長面臨著下行的壓力，但由于有著人口城鎮(zhèn)化的巨大潛力，有著13億人消費需求升級的重要機(jī)遇，中國仍有可能在未來10年保持7%左右的中速增長。
問題在于，新階段的增長、轉(zhuǎn)型、改革交織融合，增長動力、增長前景直接依賴于轉(zhuǎn)型改革的突破。具體來看，長期形成的投資主導(dǎo)、政府主導(dǎo)、競爭性地方政府“三位一體”的經(jīng)濟(jì)增長方式，在推動經(jīng)濟(jì)快速增長中發(fā)揮了重大作用。但在今天內(nèi)外發(fā)展環(huán)境深刻變化的條件下，這種增長方式不僅難以持續(xù)，而且已經(jīng)成為增大經(jīng)濟(jì)矛盾和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的體制因素。就是說，能不能推動經(jīng)濟(jì)增長方式的實質(zhì)性轉(zhuǎn)型，盡快步入公平可持續(xù)增長的軌道，是對下一步改革的重大考驗。正是由此，大家高度關(guān)注即將召開的中共十八屆三中全會釋放全面深化改革的重要信息。
投資主導(dǎo)的增長方式難以為繼。轉(zhuǎn)型改革的首要任務(wù)是推動消費主導(dǎo)的投資轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)投資與消費的動態(tài)平衡
投資主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式難以為繼，不僅在于這些年以歐美為重點的外部市場需求萎縮、國內(nèi)投資效率明顯下降，更重要的在于，投資主導(dǎo)的增長，很大程度上是為了做大GDP而投資，帶來投資消費的嚴(yán)重失衡，使產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)出全面性、長期性、甚至絕對性的突出特點。當(dāng)然，市場經(jīng)濟(jì)條件下一定的產(chǎn)能過剩難以避免。問題是像中國這一輪范圍如此之廣、數(shù)量如此之大、影響如此之深的產(chǎn)能過剩歷史上并不多見。如果解決得好，過了一關(guān)，就能帶動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級取得重大進(jìn)展；反之，不僅現(xiàn)存問題難以緩解，而且會引發(fā)諸多新矛盾甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)。這種情況下，投資主導(dǎo)的增長還能走下去嗎？還能再走10年、20年嗎？我的看法是，它已走到盡頭，迫切需要轉(zhuǎn)型。
1.適應(yīng)國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)升級趨勢，加快調(diào)整投資結(jié)構(gòu)。作為一個人均GDP剛剛超過6000美元、還有6億多農(nóng)村人口的發(fā)展中大國，全社會的需求結(jié)構(gòu)升級和需求釋放仍將為投資提供巨大空間。也就是說，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不是要不要投資的問題，也不是一個投資多寡的問題，而是讓市場規(guī)律充分發(fā)揮作用，使投資結(jié)構(gòu)與社會需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，減少和停止低效、無效投資，增加和擴(kuò)大適應(yīng)市場需求變化趨勢的投資。重點有兩大方面：
第一，加大人口城鎮(zhèn)化的相關(guān)投資。把握人口城鎮(zhèn)化帶來消費需求升級的歷史機(jī)遇，改變以往以“造城”和“重化工業(yè)”為重點的規(guī)模城鎮(zhèn)化的投資格局，擴(kuò)大與人口城鎮(zhèn)化直接相關(guān)的投資。以公用設(shè)施投資為例，有專家估計到2020年，城市內(nèi)部的軌道交通至少有3萬億元的投資需求；供氣系統(tǒng)至少有4.4萬億元的投資需求。這就需要加快城鄉(xiāng)土地、戶籍、公共服務(wù)一體化的改革進(jìn)程，為釋放人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展?jié)摿ν貙捴贫瓤臻g。
第二，加大服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的投資。未來5～10年是城鄉(xiāng)居民的教育、文化、健康醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)需求集中釋放的重要時期。以文化產(chǎn)業(yè)為例，要實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)增加值由2012年占GDP的3.48%提高到2020年8%的目標(biāo)，初步估計需要累計投資20萬億元左右。這就需要加快服務(wù)業(yè)開放，創(chuàng)新服務(wù)業(yè)政策體系，形成社會資本進(jìn)入服務(wù)業(yè)領(lǐng)域投資的大環(huán)境。
2.以調(diào)整國有資本配置為重點，促進(jìn)投資主體多元化。面對新形勢，如何重新定位國有資本成為深化市場化改革的一個焦點問題。我的看法是，國有資本的主導(dǎo)作用主要在于它能夠適應(yīng)社會需求變化，從而發(fā)揮對全社會投資方向的引領(lǐng)作用。適應(yīng)全社會快速增長的公共需求，把國有資本重點配置到公益性領(lǐng)域，不僅有利于國有資本自身的轉(zhuǎn)型，還能為社會資本投資讓出更多、更大的投資空間。這就需要：
第一，以公益性為重點調(diào)整優(yōu)化國有資本配置。推動國有資本加快從一般競爭性領(lǐng)域退出，重點投入到教育、醫(yī)療、文化、社會保障、基本住房保障等社會公益領(lǐng)域。
第二，以放開市場、引入競爭為重點加快國有壟斷行業(yè)改革。鐵路、電力、電信、石油、民航、郵政等行業(yè)，競爭性環(huán)節(jié)對民間資本全面放開，自然壟斷環(huán)節(jié)吸納民間資本廣泛參與，以拓寬社會的資本投資空間。
第三，公共服務(wù)業(yè)也要對社會資本放開。在加大國有資本投入的同時，通過政府采購、服務(wù)外包等多種形式支持社會資本進(jìn)入社會公益領(lǐng)域。
加快投資轉(zhuǎn)型，需要在消費主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上盡快形成共識。近兩年，中改院提出推進(jìn)以消費主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，主要基于以下的分析判斷：
第一，投資消費失衡日益成為經(jīng)濟(jì)生活中最突出的矛盾，投資主導(dǎo)形成的嚴(yán)重產(chǎn)能過剩積累了巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。
第二，消費結(jié)構(gòu)升級、消費釋放正處于重要階段，釋放13億人的消費大市場是中國“最大的紅利”、最大的優(yōu)勢。
第三，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的首要關(guān)鍵是投資出口拉動向消費拉動、創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。
第四，走向消費主導(dǎo)，不是投資不重要，而是重在推進(jìn)投資轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)投資與消費的動態(tài)平衡。
政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式難以為繼。轉(zhuǎn)型改革關(guān)鍵在于理順政府與市場關(guān)系，全面激發(fā)市場活力
從經(jīng)濟(jì)生活的實踐看，投資沖動實質(zhì)是政府的投資沖動，投資主導(dǎo)的源頭在政府。不可否認(rèn)，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式在推動經(jīng)濟(jì)快速增長中功不可沒。問題在于，政府過多、過大的行政干預(yù)和深度介入微觀經(jīng)濟(jì)活動，嚴(yán)重扭曲政府與市場關(guān)系，嚴(yán)重壓抑市場活力。這不僅是經(jīng)濟(jì)增長不可持續(xù)的重要原因，也是導(dǎo)致尋租腐敗的體制根源。
1.關(guān)鍵在于理順政府與市場關(guān)系。改革實踐證明，政府與市場關(guān)系牽動影響改革發(fā)展全局。以往，我們處理政府與市場關(guān)系的明顯缺陷，主要反映在實行政府主導(dǎo)下發(fā)揮市場有限作用的體制機(jī)制。例如，對土地、水、電、油、金融等資源要素價格保持一定程度的行政管制，導(dǎo)致資源要素價格難以真實反映資源要素的稀缺程度和供求關(guān)系，成為助長低成本投資擴(kuò)張的重要條件。而且，在政府干預(yù)下市場企業(yè)主體難以平等獲得和使用資源要素，大大降低了資源配置的效率，損害了公平競爭的市場秩序。
市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不是政府作用不重要，政府作用十分關(guān)鍵。問題是要把政府的有效作用建立在市場基礎(chǔ)上，在更大程度、更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，以全面激發(fā)市場活力。這就需要以資源要素市場化改革為重點推進(jìn)新一輪的市場化改革。例如：在加快利率市場化進(jìn)程的同時，加快匯率形成機(jī)制改革，重建資源要素市場體系，實現(xiàn)各類企業(yè)平等競爭使用資源要素，形成創(chuàng)新驅(qū)動的激勵約束機(jī)制。
2.以向市場放權(quán)為重點，重新定位政府職能。以行政審批為例，目前中央層面仍有1500多項行政審批事項，地方政府層面還有1.7萬項。從改革實踐看，如果政府職能沒有大的轉(zhuǎn)變，理順政府與市場關(guān)系是相當(dāng)困難的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，市場經(jīng)濟(jì)條件下，“非禁即準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)是一個基本原則。前不久，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)推出的“負(fù)面清單”管理，就是重新定位政府經(jīng)濟(jì)職能、把自主權(quán)還給市場主體的一次改革嘗試。在我看來，以“負(fù)面清單”管理為重點重新界定政府與市場、政府與企業(yè)的邊界，是激發(fā)市場活力的關(guān)鍵所在，也是全面改革行政審批體制的關(guān)鍵所在。
3.加大向社會放權(quán)的力度，以形成維護(hù)公平競爭市場秩序的社會合力。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，不僅要有競爭性的市場體系、有效的政府監(jiān)管和法治基礎(chǔ)，還需要行業(yè)規(guī)范和各類中介組織發(fā)揮作用，以此形成市場經(jīng)濟(jì)良序運行的合力。當(dāng)前，消費安全問題頻發(fā)，不僅反映了政府市場監(jiān)管職能的缺位，同時也反映了行業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范的嚴(yán)重缺失。面對無數(shù)個市場主體，形成公平競爭的市場秩序，需要政府的有效監(jiān)管，也需要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會組織在行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)自律中的重要作用。這就需要推動現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會的“政會分開”、去行政化，支持各個行業(yè)的民營企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上聯(lián)合建立各類行業(yè)協(xié)會，強(qiáng)化行業(yè)自律，以承接政府更大程度下放的行業(yè)管理職能。
競爭性地方政府的經(jīng)濟(jì)增長方式難以為繼。轉(zhuǎn)型與改革重在改變增長主義傾向，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府
當(dāng)前，政府主導(dǎo)資源配置突出反映在競爭性地方政府的經(jīng)濟(jì)增長方式。綜合多方面的情況看，地方層面已經(jīng)形成以做大GDP總量為導(dǎo)向、以地方財政收入增長和干部考核為約束激勵機(jī)制、以行政干預(yù)和行政推動為主要手段的經(jīng)濟(jì)增長方式。客觀說，改革開放以來為調(diào)動地方積極性，逐步形成的競爭性地方政府模式，在推動經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，今天逐步演變?yōu)榈胤綄用娴脑鲩L主義傾向，并成為產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)等問題的主要“病結(jié)”所在。競爭性地方政府的經(jīng)濟(jì)增長方式不改變，盡管在短期內(nèi)仍然可以拉動GDP的較快增長，但會為中長期發(fā)展埋下更大的經(jīng)濟(jì)隱患和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。這里，提出地方層面增長主義傾向的問題，不是把“板子”打到地方政府身上，而是要客觀分析形成競爭性地方政府的體制因素，尋求建設(shè)公共服務(wù)型政府的有效路子。
1.盡快形成以公共服務(wù)為導(dǎo)向的中央地方財稅體制。這些年逐步形成的以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，在調(diào)動中央地方兩個積極性的同時，也開始形成中央地方財稅關(guān)系的兩大失衡：
一是中央與地方事權(quán)與財力的失衡。公共服務(wù)的責(zé)任主要在地方政府，但多數(shù)地方政府可支配財力嚴(yán)重不足，地方政府只有靠做大地方經(jīng)濟(jì)總量才能擴(kuò)大財源。
二是大中小城鎮(zhèn)財力資源配置的失衡。由于上一級政府具有更大的財權(quán)，往往能夠集中轄區(qū)內(nèi)財力資源發(fā)展中心城市。其結(jié)果是：中心城市集中了優(yōu)勢的公共資源和就業(yè)機(jī)會，而中小城鎮(zhèn)卻缺乏良好的公共服務(wù)和就業(yè)機(jī)會，阻礙了人口城鎮(zhèn)化的合理布局。
解決這兩大失衡，需要中央地方關(guān)系的導(dǎo)向由經(jīng)濟(jì)總量轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，并以此作為新階段財稅體制改革的主要目標(biāo)，把大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化作為中央地方財稅體制改革的重點，合理劃分各級政府間的事權(quán)與財力，由此加快推動地方政府向公共服務(wù)主體的角色回歸。
2.把推動農(nóng)地物權(quán)化改革作為規(guī)范地方政府行為的重點。地方政府可以從土地交易中獲得巨額收益，這是競爭性地方政府形成的重要體制條件。許多地方的土地出讓金收入相當(dāng)于一般預(yù)算收入的50%以上。而且，地方政府舉債進(jìn)行投資擴(kuò)張，主要也是以土地資源融資抵押。截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積同比增長15.7%，抵押貸款總額同比增長23.2%。為了招商引資做大GDP，有的土地不僅是零地價，甚至是倒貼。一些地方政府官員實際任期往往只有2～3年，卻一次性透支了50～70年的土地增值收益。如此“寅吃卯糧”，既嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)益，又帶來經(jīng)濟(jì)增長的隱患。如何切斷伸向農(nóng)村土地收益的“有形之手”？這就需要在推進(jìn)中央地方財稅體制改革、培育地方穩(wěn)定稅源的同時，加快推進(jìn)農(nóng)村土地物權(quán)化改革，即賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，使其在用途管制的前提下可流通、可轉(zhuǎn)讓、可抵押，盡快讓土地這個“第二財政”退出歷史舞臺。
3.形成規(guī)范地方政府行為的制度約束。地方增長主義傾向的形成，還在于相關(guān)的制度安排沒有跟上。例如，為了做大GDP，一些地方政府不惜降低環(huán)境準(zhǔn)入門檻；一些地方政府為了地方的經(jīng)濟(jì)利益，不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)經(jīng)濟(jì)司法等。中國是一個大國，各地方的情況有很大差異，中央地方關(guān)系要破解“一收就死、一放就亂”的歷史性難題，需要多方面改革的突破。從現(xiàn)實看，形成對地方政府的某些制度化約束十分重要。例如：果斷廢除GDP導(dǎo)向的干部選拔機(jī)制，盡快建立以公共服務(wù)導(dǎo)向、社會滿意度導(dǎo)向為重點的干部政績考核、選拔機(jī)制。與司法體制改革統(tǒng)籌考慮，探索建立中央地方雙重法院體制，形成中央地方兩個層面的法院體系：由中央層面的法院體系專門審理經(jīng)濟(jì)案件；由地方法院重點受理刑事、民事案件。
未來5～10年，走向公平可持續(xù)增長的轉(zhuǎn)型改革，其深刻性、復(fù)雜性、艱巨性前所未有：利益失衡的矛盾日益突出，改革需要突破利益固化的藩籬；轉(zhuǎn)型倒逼改革，改革的時間和空間約束全面增強(qiáng)。面對挑戰(zhàn)，我們有理由堅定全面改革的信念。這是因為，過去35年的市場化改革使中國由低收入國家邁入中等收入國家行列。處在歷史新起點的全面改革，將使一個13億人的大國由中等收入國家邁向高收入國家行列，其意義不亞于過去35年的改革。