實(shí)施趕超型戰(zhàn)略是后發(fā)國(guó)家實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要措施。我國(guó)的趕超型戰(zhàn)略取得了舉世矚目的成就，為國(guó)人帶來(lái)了巨大福祉。但長(zhǎng)期實(shí)施趕超型戰(zhàn)略以及由此形成的趕超型體制，也累積了相當(dāng)多的矛盾，集中體現(xiàn)為近年來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的焦點(diǎn)問(wèn)題：高順差、高房?jī)r(jià)、高債務(wù)。
我們認(rèn)為，趕超型體制是形成“三高”的主要因素，土地財(cái)政的形成主要來(lái)自貨幣供給方的推力，高順差是形成高房?jī)r(jià)貨幣推手的主要因素，而結(jié)構(gòu)性調(diào)控政策無(wú)法長(zhǎng)期抑制高房?jī)r(jià)。
我國(guó)近10年來(lái)的土地出讓面積增幅為66.7%，但同期出讓土地成交價(jià)款卻增長(zhǎng)了398%，很顯然，土地出讓收入增加的主要因素是價(jià)格上升，但地方政府并不能單方面控制土地出讓價(jià)。進(jìn)一步從時(shí)序角度觀察，地方政府預(yù)算最大化的傾向一直存在于改革開(kāi)放后的財(cái)政實(shí)踐中，在特定條件下形成土地財(cái)政并得以制度化，關(guān)鍵還是貨幣供給方面的因素。
趕超型體制包括對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制、以生產(chǎn)為主要征收環(huán)節(jié)的稅收汲取制度，以及地方擁有過(guò)大裁量權(quán)的土地管理制度。這些條件構(gòu)成了上世紀(jì)90年代以來(lái)政府大力支持外向型經(jīng)濟(jì)部門(mén)發(fā)展的制度前提。出口增長(zhǎng)導(dǎo)致大量順差，相應(yīng)增加國(guó)內(nèi)貨幣供給，形成了過(guò)多貨幣追逐國(guó)內(nèi)有限資產(chǎn)的局面。以1992年為基期，我國(guó)可交易性資產(chǎn)的供給缺口率從-1.54%上升到2010年的61.49%，而70個(gè)大中型城市的房屋銷(xiāo)售價(jià)格指數(shù)增長(zhǎng)額則從1998年的1.3上升到2010年的67.44。貨幣供給充裕與婚齡人口增加及改善性住房需求增長(zhǎng)相疊加，房?jī)r(jià)上升便成了一個(gè)自然的結(jié)果。那些在教育、醫(yī)療等方面擁有優(yōu)勢(shì)從而人口增加以轉(zhuǎn)移性增長(zhǎng)為主的大型城市，高房?jī)r(jià)問(wèn)題尤顯突出。
與此同時(shí)，低價(jià)出讓工業(yè)用地的行為也與地方政府土地財(cái)政兩者之間存在正向關(guān)聯(lián)。一方面，政府通過(guò)低價(jià)出讓土地，可帶動(dòng)工業(yè)部門(mén)出口順差的增長(zhǎng)，并在資本項(xiàng)目管制情況下形成資產(chǎn)價(jià)格上漲的壓力。另一方面，房?jī)r(jià)上漲又可為地方提供土地收入，使其有能力繼續(xù)通過(guò)“低價(jià)供地”及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)外向型工業(yè)部門(mén)發(fā)展，并持續(xù)為貿(mào)易順差與房?jī)r(jià)的交替上升注入動(dòng)力。在此背景下，限購(gòu)等結(jié)構(gòu)性調(diào)控政策無(wú)法發(fā)揮長(zhǎng)久效力，以總量調(diào)節(jié)為主的貨幣政策也很難發(fā)揮“精確抑制房地產(chǎn)需求而不傷及其他領(lǐng)域”的作用。
因此，僅僅依靠房地產(chǎn)調(diào)控，強(qiáng)化預(yù)算約束，只能提高土地出讓收入的運(yùn)用效率，卻可能積聚更大風(fēng)險(xiǎn)。原因是，如果趕超型戰(zhàn)略不轉(zhuǎn)變，地方政府為籌集投資建設(shè)資金繼續(xù)借債，但又失去了土地財(cái)政支撐，宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更高。因此，推動(dòng)長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制建設(shè)，非得實(shí)現(xiàn)趕超型體制的轉(zhuǎn)型不可。大致在四個(gè)方面：適時(shí)調(diào)整趕超戰(zhàn)略，追求更為平衡的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);拓寬資本流出渠道，削弱國(guó)際收支失衡對(duì)國(guó)內(nèi)的影響;調(diào)整稅負(fù)的產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;提高地方財(cái)政透明度，削弱土地財(cái)政。
為緩解地方政府因增長(zhǎng)任務(wù)壓力過(guò)大而過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，宜進(jìn)一步下調(diào)“五年規(guī)劃”等文件中設(shè)定的GDP增長(zhǎng)指標(biāo)，通過(guò)大力實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性政策，為內(nèi)涵更為豐富的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供市場(chǎng)動(dòng)力，逐步解決土地財(cái)政問(wèn)題并降低房?jī)r(jià)上漲的整體壓力。但對(duì)于因轉(zhuǎn)移性人口增加造成的大型城市房?jī)r(jià)上漲，則需通過(guò)公共服務(wù)均等化過(guò)程來(lái)逐步緩解。
從促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、緩解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的角度審視當(dāng)前我國(guó)的國(guó)際收支失衡與對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，一方面，可考慮逐步消減對(duì)包括加工貿(mào)易在內(nèi)的外向工業(yè)部門(mén)的“超產(chǎn)業(yè)待遇”優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)內(nèi)向、外向企業(yè)的平衡對(duì)待。另一方面，通過(guò)落實(shí)金融支持、法律支持措施拓寬“走出去”渠道，金融危機(jī)后民營(yíng)企業(yè)海外并購(gòu)發(fā)展迅速，可考慮使用外匯儲(chǔ)備建立“民營(yíng)企業(yè)走出去”基金，此舉不僅能促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，也大有利于國(guó)家資產(chǎn)的海外布局。可考慮將此基金交由開(kāi)行管理。
目前我國(guó)的稅基過(guò)度集中于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這種格局必須改變，由此削弱“誰(shuí)生產(chǎn)、誰(shuí)拿稅”的稅收汲取機(jī)制對(duì)地方政府的不良激勵(lì)，以及“西稅東輸”的稅收總部轉(zhuǎn)移機(jī)制，將課稅稅基逐漸向收入取得、消費(fèi)及財(cái)產(chǎn)形成環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)稅收制度的“消費(fèi)性”特征，引導(dǎo)地方政府更多重視居民收入、消費(fèi)以及財(cái)產(chǎn)積累。為此，我們建議：將消費(fèi)稅前推至零售環(huán)節(jié)，在原屬增值稅征收范圍的產(chǎn)業(yè)鏈條內(nèi)，開(kāi)征針對(duì)零售環(huán)節(jié)的銷(xiāo)售稅(稅率可選擇為7%~9%左右)，同時(shí)降低增值稅。這有兩個(gè)方案可供參考，或大幅下調(diào)增值稅稅率，或?qū)⑦M(jìn)項(xiàng)稅額的可扣除范圍拓展至廠房等固定建筑。
切實(shí)推動(dòng)地方政府土地收支的透明化，在短期內(nèi)，不僅公布類(lèi)、款級(jí)科目，還要公布項(xiàng)、目級(jí)科目;不僅公布功能分類(lèi)，還要盡快公開(kāi)經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，讓公眾了解土地支出履行了何種功能，促進(jìn)將土地收入更好地用于社會(huì)保障、公共服務(wù)以及城鎮(zhèn)化建設(shè)上。在長(zhǎng)期，應(yīng)重視完善地價(jià)與財(cái)政補(bǔ)貼的管理制度，建議修改《土地管理法》，大幅度提高土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的成本，同時(shí)加緊完善《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，在四類(lèi)非農(nóng)用地類(lèi)型中，要求地方政府設(shè)定統(tǒng)一基準(zhǔn)價(jià)，并設(shè)置較小的上下浮動(dòng)比率，防止地方通過(guò)給予工業(yè)部門(mén)過(guò)多優(yōu)惠而引發(fā)住宅及商業(yè)用地價(jià)格的上漲壓力。還有，堅(jiān)決履行世貿(mào)組織有關(guān)禁止類(lèi)財(cái)政補(bǔ)貼的承諾，遏制地方政府以低地價(jià)、不當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼等手段過(guò)度刺激工業(yè)投資的行為。
這些措施看似南轅北轍，實(shí)則是對(duì)“三高”的釜底抽薪。