●簡(jiǎn)單地說(shuō)住房公積金歸職工所有，并不能真正反映住房公積金的性質(zhì)。公積金管理中心管理的資產(chǎn)是一個(gè)特定目的的基金，繳納公積金的職工作為基金的會(huì)員并不直接對(duì)基金資產(chǎn)享有所有權(quán)。
●無(wú)論是從我國(guó)住房公積金制度設(shè)立的初衷，還是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)是公積金制度的應(yīng)有之義。
●但是，我國(guó)住房公積金管理中心既不是有財(cái)政支持的政府機(jī)構(gòu)，又不是有自有資產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，根本沒(méi)有承擔(dān)責(zé)任的能力。一旦貸款不能收回，所有的風(fēng)險(xiǎn)都是繳納公積金的職工承擔(dān)的。
●我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)新加坡和德國(guó)的模式，對(duì)公積金管理體制進(jìn)行改革和完善。
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今年1-6月，上海累計(jì)發(fā)放公積金個(gè)貸333.8億元，同比增長(zhǎng)115%，其中5月份單月放款72億元，創(chuàng)造了公積金個(gè)貸業(yè)務(wù)開(kāi)辦以來(lái)的月度放款最高紀(jì)錄。有專(zhuān)家認(rèn)為，現(xiàn)在有公積金“沉睡”與貸款難并存的現(xiàn)象，歸根結(jié)底在于難以全國(guó)統(tǒng)籌使用，創(chuàng)新公積金投融資功能才能更好地發(fā)揮資金效益。
圖為濟(jì)南市公積金服務(wù)大廳。
新華社發(fā) |
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住房公積金是我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的產(chǎn)物，1991年上海市借鑒新加坡的中央公積金制度，在全國(guó)率先試行，并很快在全國(guó)推廣。1999年4月國(guó)務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，2002年3月國(guó)務(wù)院對(duì)該條例進(jìn)行了修改。
近年來(lái)圍繞住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)的爭(zhēng)議和討論，引發(fā)了人們對(duì)住房公積金制度的思考。我們應(yīng)從公積金的法律性質(zhì)入手，討論公積金貸款支持保障性住房建設(shè)的問(wèn)題，討論公積金使用時(shí)應(yīng)該遵循的原則，并對(duì)住房公積金管理體制的進(jìn)一步改革進(jìn)行思考。
職工個(gè)人并不直接對(duì)基金資產(chǎn)享有所有權(quán)
依據(jù)2002年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金歸職工個(gè)人所有。事實(shí)上，許多反對(duì)住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)的觀點(diǎn)，主要理由就是這一項(xiàng)。
但是，簡(jiǎn)單地說(shuō)住房公積金歸職工所有，并不能真正反映住房公積金的性質(zhì)。從現(xiàn)行的《住房公積金管理?xiàng)l例》看，公積金屬于職工個(gè)人所有是從儲(chǔ)金的角度定義的。該條例第3條規(guī)定，“職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有”。
具體的規(guī)定是：
(1)住房公積金管理中心在受委托銀行設(shè)立住房公積金專(zhuān)戶；職工所在單位到住房公積金管理中心辦理住房公積金繳存登記，經(jīng)住房公積金管理中心審核后，到受委托銀行為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)，每個(gè)職工設(shè)立一個(gè)住房公積金賬戶；住房公積金管理中心建立職工住房公積金明細(xì)賬，記載職工個(gè)人住房公積金的繳存、提取等情況(條例第13條)。
(2)職工所在單位按月從職工工資中代扣職工住房公積金的月繳存額，加上單位為職工繳存的住房公積金的月繳存額，匯繳到住房公積金專(zhuān)戶內(nèi)，由受委托銀行計(jì)入職工住房公積金賬戶(條例第19條)。
(3)住房公積金自存入職工住房公積金賬戶之日起按照國(guó)家規(guī)定的利率計(jì)息(第21條)。
(4)職工為購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修自住住房，償還購(gòu)房貸款本息，支付超出家庭工資收入的規(guī)定比例的房租時(shí)，可以提取職工住房公積金賬戶內(nèi)的存儲(chǔ)余額；職工離休、退休的，完全喪失勞動(dòng)能力，并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系的，或出境定居的，可以注銷(xiāo)職工住房公積金賬戶，并提取職工住房公積金；職工死亡或者被宣告死亡的，職工的繼承人、受遺贈(zèng)人可以提取職工住房公積金賬戶內(nèi)的存儲(chǔ)余額(條例第24條)。
可見(jiàn)，所謂公積金歸職工個(gè)人所有，準(zhǔn)確地說(shuō)，應(yīng)該是指職工個(gè)人公積金賬戶中的存儲(chǔ)余額歸職工個(gè)人所有。從公積金管理中心的角度分析，職工個(gè)人公積金賬戶中的存儲(chǔ)余額之和只是公積金管理中心的負(fù)債，各地公積金管理中心管理的資產(chǎn)包括公積金中心在住房公積金運(yùn)作過(guò)程中形成的委托存款、委托貸款和國(guó)家債券，只要公積金管理中心的業(yè)務(wù)收入(委托存款利息收入、委托貸款利息收入、國(guó)家債券利息收入和其他收入)大于業(yè)務(wù)支出(住房公積金利息支出和手續(xù)費(fèi)支出)，公積金管理中心就會(huì)有增值收益。
從實(shí)踐中看，大多公積金管理中心都積累了相當(dāng)數(shù)額的增值收益。例如，根據(jù)東莞市住房公積金管理中心發(fā)布的“2012年度東莞市住房公積金繳存使用情況公報(bào)”，2012年度，東莞全市住房公積金業(yè)務(wù)收入，扣除支付繳存職工利息及銀行歸集、貸款手續(xù)費(fèi)后實(shí)現(xiàn)增值收益2.2831億元，比上年增加202%。此外，公報(bào)也公示了2003年至2012年總共10年的累計(jì)實(shí)現(xiàn)增值收益，為7.6053億元。這些增值收益從法律上說(shuō)不直接屬于職工個(gè)人所有。
從理論上說(shuō)，公積金管理中心管理的資產(chǎn)，是一個(gè)特定目的的基金，繳納公積金的職工作為基金的會(huì)員，并不直接對(duì)基金資產(chǎn)享有所有權(quán)。1994年頒布的《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》就對(duì)職工對(duì)其公積金賬戶內(nèi)的存儲(chǔ)余額的權(quán)利和公積金管理中心管理的資產(chǎn)做了一個(gè)區(qū)分，暫行規(guī)定第2條將住房公積金定性為一種歸職工個(gè)人所有長(zhǎng)期性住房?jī)?chǔ)金，但同一條又強(qiáng)調(diào)住房公積金作為職工個(gè)人住房基金，應(yīng)當(dāng)專(zhuān)戶儲(chǔ)存、統(tǒng)一管理、專(zhuān)項(xiàng)使用。
公積金貸款支持保障房符合政策和法律的要求
“促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”是我國(guó)住房公積金制度的主要目標(biāo)。事實(shí)上，貸款支持保障性住房建設(shè)就一直是公積金的法定用途之一。1994年的《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》第14條就已經(jīng)把“城市經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)貸款”規(guī)定在公積金的使用范圍里，其后的1996年《住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理意見(jiàn)的通知》“三”，1999年《住房公積金管理?xiàng)l例》和2002年修改后的條例的第29條都明確規(guī)定公積金增值收益可以用于建立“建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金”。
從這一意義上說(shuō)，2009年的《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》(建金〔2009〕160號(hào))允許試點(diǎn)城市“利用住房公積金發(fā)放的保障性住房建設(shè)貸款，定向用于經(jīng)濟(jì)適用住房、列入保障性住房規(guī)劃的城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目安置用房、政府投資的公共租賃住房建設(shè)”，至少不違反住房公積金制度的初衷。
事實(shí)上，公積金等形式的政策性住宅金融支持保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)是國(guó)際上的普遍作法。
例如，新加坡能夠有效地實(shí)施政府組屋計(jì)劃解決大部分家庭的住房問(wèn)題，就與其中央公積金制度密不可分。新加坡的中央公積金管理局通過(guò)大量購(gòu)買(mǎi)政府建設(shè)債券，為政府大規(guī)模集中建設(shè)組屋提供了穩(wěn)定和低成本的資金來(lái)源，充分發(fā)揮了建設(shè)資金規(guī)模化與集中化優(yōu)勢(shì)。韓國(guó)政府通過(guò)發(fā)行債券籌集的國(guó)民住宅基金早期也主要用于支援公共住房建設(shè)。在巴西，1966年的社會(huì)保障計(jì)劃要求雇主按雇員工資的8%將個(gè)人福利基金定期存入保障就業(yè)基金會(huì)的雇員個(gè)人賬戶，巴西政府再將這筆基金全部轉(zhuǎn)交給巴西國(guó)家住房建設(shè)銀行保管和經(jīng)營(yíng)；該基金已經(jīng)成為巴西國(guó)家住房銀行的主要資金來(lái)源和實(shí)施住房發(fā)展計(jì)劃的基金。
住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)正是公積金制度的應(yīng)有之義。當(dāng)然，為了使之有法可依，國(guó)務(wù)院應(yīng)該適時(shí)修改《住房公積金管理?xiàng)l例》，把“保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)貸款”列入公積金的適用范圍。
支持保障房建設(shè)的前提：保證公積金提取和貸款安全
但是，公積金貸款支持保障房建設(shè)至少應(yīng)該滿足兩個(gè)前提條件：
第一，住房公積金必須在保證住房公積金提取和公積金住房貸款的前提下，才能貸款支持保障房建設(shè)。
目前出現(xiàn)的因公積金貸款支持保障房建設(shè)，造成某些地區(qū)公積金不能滿足職工住房貸款需要的問(wèn)題，必須得到抑制。事實(shí)上，這也正是2009年試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)的要求。根據(jù)實(shí)施意見(jiàn)，試點(diǎn)城市在優(yōu)先保證繳存職工提取和個(gè)人住房貸款、留足備付準(zhǔn)備金的前提下，才能將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金用于發(fā)放保障性住房建設(shè)貸款；而且還要適度控制用于政府投資的公共租賃住房建設(shè)貸款規(guī)模。
第二，必須保證貸款的安全性。
試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)的許多規(guī)定，包括要求借款人必須以在建項(xiàng)目、房產(chǎn)或土地使用權(quán)足額抵押，不得重復(fù)抵押的規(guī)定，應(yīng)該能從某種程度上保證資金的安全性。更重要的是，根據(jù)試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)“二(十六)”規(guī)定，地方政府實(shí)際上對(duì)貸款本息的償還承擔(dān)了保證責(zé)任。
管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有承擔(dān)責(zé)任的能力公積金管理體制亟待改革
實(shí)際上，圍繞住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)的各種爭(zhēng)議凸顯了我國(guó)住房公積金管理體制的固有矛盾。
我國(guó)住房公積金在管理上實(shí)行“住房公積金管理委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專(zhuān)戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督的原則”(條例第4條)。住房公積金管理中心與受委托銀行簽訂委托合同，委托受委托銀行辦理住房公積金貸款、結(jié)算等金融業(yè)務(wù)和住房公積金賬戶的設(shè)立、繳存、歸還等手續(xù)(條例第12條)。但是，住房公積金貸款的風(fēng)險(xiǎn)，包括支持保障性住房建設(shè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)，由住房公積金管理中心承擔(dān)(條例第26條，2009年的試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)“二(十五)”)。
這種體制，既不同于新加坡的中央公積金管理體制，也不同于德國(guó)的合同儲(chǔ)蓄制度。
新加坡的中央公積金管理局和我國(guó)的公積金管理中心一樣，負(fù)責(zé)公積金的歸集、結(jié)算、使用和儲(chǔ)蓄等，但歸集的公積金除用于備付外，其結(jié)余款項(xiàng)的大部分不由中央公積金管理局直接投資，而是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)政府債券的方式交由新加坡政府投資管理公司投資，收取固定的本息，不承擔(dān)政府投資局投資的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，根據(jù)新加坡的法律，在政府公積金管理局發(fā)生虧損時(shí)，允許政府動(dòng)用國(guó)家儲(chǔ)備金彌補(bǔ)虧損，公民個(gè)人不承擔(dān)由此帶來(lái)的任何損失。
德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄銀行則完全不同于我國(guó)的公積金管理中心，而采取公司制的經(jīng)營(yíng)管理體制。住房?jī)?chǔ)蓄銀行具有以股東出資形成的公司法人的財(cái)產(chǎn)，具有一套完善的法人治理結(jié)構(gòu)，并遵循規(guī)范的公司會(huì)計(jì)和審計(jì)制度。
相比于新加坡和德國(guó)，我國(guó)住房公積金管理中心作為當(dāng)?shù)厝嗣裾O(shè)立的事業(yè)單位，既不是有財(cái)政支持的政府機(jī)構(gòu)，又不是有自有資產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，根本沒(méi)有承擔(dān)責(zé)任的能力，一旦貸款不能收回，所有的風(fēng)險(xiǎn)都是繳納公積金的職工承擔(dān)的。難怪人們會(huì)擔(dān)心住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)導(dǎo)致繳納住房公積金的職工血本無(wú)歸。
為了打消人們的這種顧慮，建議我們學(xué)習(xí)德國(guó)的作法，把公積金管理中心改造成有自有資本、能承擔(dān)責(zé)任的公司制的金融機(jī)構(gòu)；或者完全讓公積金管理中心與發(fā)放貸款脫鉤，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)政府或金融機(jī)構(gòu)為保障房開(kāi)發(fā)建設(shè)發(fā)行的債券支援保障房建設(shè)。
我們可以以此為契機(jī)，對(duì)我國(guó)的住房公積金制度做一個(gè)全面的反思，并進(jìn)行必要的改革，最終完善我國(guó)的住房公積金制度。