我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，在堅(jiān)持改革開放正確方向的基礎(chǔ)上，我們既需要呼喚“新的改革”，挑選重要領(lǐng)域展開新的突破，更需要完善“既有改革”，秉承既有改革的原始精神，冷靜地回顧和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，將其推向深入，促其繼續(xù)產(chǎn)生改革紅利。
今年9月，財(cái)政部公布了《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》，正式要求將會(huì)議費(fèi)納入部門預(yù)算。這既是貫徹黨中央八項(xiàng)規(guī)定精神的具體體現(xiàn)，也是深化既有部門預(yù)算改革的重要舉措之一。在此之前，中央政府要求各部委和地方政府公布三公經(jīng)費(fèi)的年度預(yù)決算，財(cái)政部倡導(dǎo)并強(qiáng)制推廣使用公務(wù)卡等等。這些改革舉措不僅是為了完善部門預(yù)算制度，而且也體現(xiàn)出中央政府深化既有改革，敢于“自我革新”的決心與勇氣。
部門預(yù)算改革始于2000年，是中央政府預(yù)算制度改革的重要內(nèi)容之一。13年前開始的部門預(yù)算改革，其目標(biāo)主要有三個(gè)：一是統(tǒng)一收支，一個(gè)部門一本預(yù)算，包括部門的全部收支；二是細(xì)化預(yù)算，預(yù)算支出必須落實(shí)到具體單位與具體項(xiàng)目；三是加強(qiáng)預(yù)算約束，防止擠占、挪用。部門預(yù)算改革預(yù)示著中央政府支出預(yù)算制度改革的序幕被正式拉開，預(yù)示著預(yù)算改革開始由重點(diǎn)關(guān)注收入轉(zhuǎn)向同時(shí)關(guān)注收支，并逐漸以支出管理為重的改革思路。
部門預(yù)算改革經(jīng)歷了13年，從開始的四大部門試點(diǎn)，到現(xiàn)在成為四級(jí)政府的基本預(yù)算模式，基本實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)部門一本預(yù)算”，很大程度上實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一收支”的改革目標(biāo)。然而，放眼歷史，當(dāng)我們認(rèn)真審視部門預(yù)算改革13年歷程時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，部門預(yù)算改革在項(xiàng)目支出預(yù)算上遭遇“滑鐵盧”。我們通過(guò)分析13年間審計(jì)署發(fā)布的中央政府部門預(yù)算審計(jì)公告結(jié)果發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目支出預(yù)算軟約束情況嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為項(xiàng)目支出預(yù)算在編制和執(zhí)行階段，均存在屢查屢犯的問(wèn)題。
首先，在預(yù)算編制階段，部門利用虛報(bào)人員、虛報(bào)項(xiàng)目、重復(fù)報(bào)項(xiàng)目等手段，多申領(lǐng)財(cái)政資金。這種情況在10年的審計(jì)公告中均有體現(xiàn)，占到被報(bào)告年份的76.9%，位列所有問(wèn)題之首。其次，在預(yù)算執(zhí)行階段，部門通過(guò)套取或挪用的方式，將項(xiàng)目資金用于發(fā)放津貼補(bǔ)貼、修建辦公樓等。這種情況出現(xiàn)在8年的審計(jì)公告中，查處違規(guī)資金總額達(dá)129.26億元。再次，部門通過(guò)虛列支出的方式，轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，占被報(bào)告年份的53.8%。第三，基本支出項(xiàng)目化情況凸顯。最近兩年，隨著基本支出預(yù)算控制力度加大，部門更多地采用在項(xiàng)目支出中列支基本支出的做法，緩解支出壓力或者謀求部門私利。
項(xiàng)目支出預(yù)算主要反映政府分配資源的重點(diǎn)和偏好，也是落實(shí)政策和執(zhí)行計(jì)劃的集中表現(xiàn)形式。項(xiàng)目支出預(yù)算的規(guī)模通常占到部門預(yù)算總資金的一半以上，所以，它的執(zhí)行效果將直接影響政府預(yù)算績(jī)效的整體水平。長(zhǎng)期以來(lái)，由于項(xiàng)目支出預(yù)算缺乏詳細(xì)的編制規(guī)則，部門在編制項(xiàng)目支出預(yù)算的時(shí)候，很難自主地將年度工作計(jì)劃與部門預(yù)算安排銜接考慮。相反，部門通常沿襲漸進(jìn)增長(zhǎng)的編制模式，即每年的項(xiàng)目支出預(yù)算是在上一年預(yù)算基礎(chǔ)上的加減法。所以，才出現(xiàn)部門預(yù)算改革13年來(lái)，項(xiàng)目支出預(yù)算始終存在編報(bào)不真實(shí)、不完整，支出預(yù)算難以落實(shí)到具體項(xiàng)目導(dǎo)致資金滯留、資金被擠占或挪用等情況，最終造成財(cái)政資金執(zhí)行低效和浪費(fèi)的嚴(yán)重問(wèn)題。項(xiàng)目支出預(yù)算長(zhǎng)期存在的這些問(wèn)題，應(yīng)該成為未來(lái)預(yù)算管理制度改革所關(guān)注的重點(diǎn)。盡管這樣做必然觸動(dòng)既有利益，也是改革的難點(diǎn)所在，但是我們必須直面它們且有勇氣進(jìn)行脫胎換骨般的改革。
一是健全項(xiàng)目支出預(yù)算編制制度。嘗試建立多年期(五年期)項(xiàng)目支出預(yù)算框架，包括一般業(yè)務(wù)類項(xiàng)目和專項(xiàng)項(xiàng)目，在宏觀政策、部門支出計(jì)劃、部門預(yù)算之間建立有效聯(lián)系。以我國(guó)的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃”和“財(cái)政五年計(jì)劃”為基礎(chǔ)，在綜合考慮短期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的前提下，按照支出優(yōu)先序確定項(xiàng)目支出預(yù)算。
二是加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理，提高資金使用效益。項(xiàng)目支出預(yù)算占部門預(yù)算年度總規(guī)模的50%以上，所以項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效直接影響政府整體的支出績(jī)效。有必要將績(jī)效理念貫穿于項(xiàng)目預(yù)算事前、事中、事后全過(guò)程，適時(shí)引入第三方項(xiàng)目評(píng)估與監(jiān)督制度。
三是加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)。權(quán)力過(guò)于集中就容易產(chǎn)生腐敗。為了保證財(cái)政資金的安全，必須加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算監(jiān)督。一方面，加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督，主要是繼續(xù)加強(qiáng)審計(jì)在項(xiàng)目支出預(yù)算管理方面的監(jiān)督力度，高度重視審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，強(qiáng)化督促整改機(jī)制；另一方面，加強(qiáng)社會(huì)外部監(jiān)督，既包括提高人大預(yù)算監(jiān)督水平，也包括培養(yǎng)公民預(yù)算監(jiān)督能力，逐步將已有的公民參與預(yù)算作為制度保留下來(lái)并使之不斷完善。
四是改善和細(xì)化部門預(yù)算中項(xiàng)目支出預(yù)算編報(bào)形式，增加可讀性和透明度。當(dāng)前的部門預(yù)算主要以功能預(yù)算形式為主，對(duì)于項(xiàng)目支出預(yù)算只有總規(guī)模介紹，并不顯示項(xiàng)目的詳細(xì)內(nèi)容及其執(zhí)行效果等信息，這種預(yù)算形式不利于監(jiān)督機(jī)構(gòu)和公民有效行使監(jiān)督權(quán)利，有待盡快改善。
(作者單位：中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院)