不妨設(shè)立土地債券
黨的十八大報(bào)告提出改革征地制度、提高農(nóng)民土地收益分配比例。去年11月28日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定修改農(nóng)地征收補(bǔ)償條款，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議土地管理法修正案（草案），擬將農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍以上。
此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的提高非常必要，原來一畝農(nóng)地僅補(bǔ)償幾萬元，而一旦農(nóng)地轉(zhuǎn)作商業(yè)開發(fā)的市地后，地價(jià)上漲在數(shù)十倍左右。如果農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍，則其財(cái)產(chǎn)性收入足以“帶資進(jìn)城”，如此一來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程得以加快；同時(shí)可以擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。
然而以現(xiàn)金全額補(bǔ)償?shù)姆绞街档猛魄谩Ｊ紫龋也徽f10倍的標(biāo)準(zhǔn)過高還是過低尚存疑問，因?yàn)椋恋厥袌?chǎng)價(jià)格也是在不斷變化中的，目前來看，市地（商業(yè)用地）與農(nóng)地的“剪刀差”太大，一旦農(nóng)地進(jìn)入市地市場(chǎng)，未來市地價(jià)格跌落也不是沒有可能。其次，必須考慮農(nóng)民因巨額現(xiàn)金補(bǔ)償而帶來的系列社會(huì)問題。報(bào)載北京市郊區(qū)與浙江等不少農(nóng)民因土地補(bǔ)償而一夜暴富之后，純樸的鄉(xiāng)風(fēng)不見了，賭風(fēng)等社會(huì)不良風(fēng)氣盛行。原因在于農(nóng)民一下子拿到的錢太多了而不知如何處置。如果政府的補(bǔ)償方式部分為現(xiàn)金，部分代之以土地債券，相信這一景象將大為減少。
此種方式也將大大減少政府一次性補(bǔ)償巨大的付現(xiàn)壓力。另外，土地流轉(zhuǎn)也需要借助土地債券這一工具來促進(jìn)土地資金化與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化。至于如何設(shè)計(jì)土地債券這一農(nóng)地金融工具，需要我們從歷史與現(xiàn)實(shí)中找到解決問題的方法。
近代農(nóng)地金融的變遷
農(nóng)地金融是土地金融的重要內(nèi)容，20世紀(jì)30年代中期江西、安徽、河北等地開展了農(nóng)地抵押試點(diǎn)，1936年，國民政府規(guī)定中國農(nóng)民銀行至少以5000萬元用于土地及農(nóng)業(yè)貸款業(yè)務(wù)，這是中央政府第一次明確土地金融的政策。1941年，中國農(nóng)民銀行土地金融處成立，并發(fā)行土地債券，土地金融正式拉開序幕，中國農(nóng)民銀行成為兼營土地金融機(jī)構(gòu)。
而近代中國農(nóng)地金融工具的探索也極為豐富：如北洋時(shí)期的淮河有息地價(jià)券；30年代江西等地的土地公債，江蘇抵價(jià)券與農(nóng)地信托以及啟東地價(jià)券；山西土地信用合作券與土地村公債等；浙江嘉興土地憑證。其中江蘇抵價(jià)券是類土地公債，專為土地征收補(bǔ)償而設(shè)計(jì)的土地金融工具，其期限長達(dá)15年之久，其主體是省級(jí)政府，它是政府為獲得農(nóng)民的土地而給出的對(duì)價(jià)，這種對(duì)價(jià)不是一次性支付，而是以分15年期債券形式分期支付，對(duì)于政府來說，緩解了資金壓力；對(duì)農(nóng)民來說，獲得了長期穩(wěn)定的收益。盡管江蘇抵價(jià)券實(shí)施范圍與規(guī)模很有限，但它卻為政府在土地征收過程中對(duì)農(nóng)民的權(quán)益補(bǔ)償帶來了新的思路，其探索與創(chuàng)新土地金融的方式值得肯定。隨著當(dāng)代中國城市化程度的不斷加深，土地資本化的不斷提高，如何探索失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制問題非常迫切，因而，重溫近代中國土地金融的實(shí)踐也許具有現(xiàn)實(shí)意義。
1978—1988年10年間，是中國農(nóng)村改革與發(fā)展的黃金時(shí)期，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，中國農(nóng)村基本解決了8億農(nóng)民的溫飽，并且誕生了許多諸如“華西村”之類的城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)；他們的成功除了制度因素外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分享了農(nóng)民集體土地資本收益也是一個(gè)不可或缺的條件。
進(jìn)入90年代后，尤其是近十年來，隨著政府對(duì)農(nóng)民集體土地的控制力的不斷增強(qiáng)，各地開發(fā)區(qū)的興起，相當(dāng)數(shù)量的土地資本收益被地方政府與開發(fā)商所瓜分。農(nóng)民在得到一次性的征地補(bǔ)償后，未來的生活保障卻無法落實(shí)。現(xiàn)行征地方式?jīng)]有形成一個(gè)公平合理的利益分配機(jī)制，農(nóng)民無法參與土地增值收益的分配。在實(shí)際操作過程中，土地增值收益的絕大部分都落入了地方政府和開發(fā)商的腰包。并成為“土地財(cái)政”的重要支撐。
亟需農(nóng)地金融工具創(chuàng)新
目前，我國農(nóng)地金融也在逐步探索之中，包括一些間接金融與直接金融的農(nóng)地金融不斷涌現(xiàn)。各地所謂的“土地銀行”風(fēng)起云涌；農(nóng)地抵押及其貸款、地票、農(nóng)地信托等業(yè)務(wù)也在少數(shù)地方出現(xiàn)，征地入股在少數(shù)地方進(jìn)行試點(diǎn)，農(nóng)地抵押貸款零星推出。如重慶土地經(jīng)營權(quán)入股可以成立農(nóng)民專業(yè)合作社，上海農(nóng)民合作社以土地使用權(quán)入股；青海省西寧市惶中縣由村集體將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)量化入股，由村統(tǒng)一經(jīng)營或發(fā)包給公司規(guī)模大戶經(jīng)營，年終由村集體按股份分配土地經(jīng)營所得。另外，土地證券化也開始起航，2008年開始寧夏等地“土地銀行”紛紛設(shè)立。“重慶地票”這一證券化工具也應(yīng)運(yùn)而生。另外，大連、湖南等地還出現(xiàn)農(nóng)地信托業(yè)務(wù)等。
上述農(nóng)地金融仍停留在小范圍內(nèi)的試點(diǎn)，且以農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式的準(zhǔn)金融工具為主，所謂的“土地銀行”離真正意義上的土地金融相差甚遠(yuǎn)，而農(nóng)地補(bǔ)償金融工具則鮮見。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)地金融工具的創(chuàng)新愈加迫切。
我國農(nóng)地金融工具應(yīng)包括農(nóng)地征收補(bǔ)償工具與農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融工具等。在具體設(shè)計(jì)過程中應(yīng)遵循以下二個(gè)原則：1、提供多樣化方式供農(nóng)民自己選擇；2、現(xiàn)金補(bǔ)償額不宜超過50%。可以發(fā)行土地債券用于農(nóng)地征收補(bǔ)償，同時(shí)支付一定比例的現(xiàn)金，余額以土地債券來支付，此舉不僅可以減輕政府一次性補(bǔ)償農(nóng)民的巨大現(xiàn)金壓力；而且還可以引導(dǎo)農(nóng)民將多余資金投向?qū)崢I(yè)領(lǐng)域。具體做法是將土地債券換成土地銀行的股份。而土地流轉(zhuǎn)過程中土地債券的作用至關(guān)重要。
當(dāng)務(wù)之急是要修改《土地法》，明確農(nóng)地應(yīng)有的權(quán)益，解決農(nóng)地抵押的法律問題，避免市地的過度金融化與農(nóng)地金融的過度不足，減少地方政府的“搭便車”行為；同時(shí)，規(guī)范各類土地信用社和所謂的土地銀行，重構(gòu)現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系，建立與健全與之配套的農(nóng)地評(píng)估、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)，解決農(nóng)民就業(yè)與保障問題，盡快建立有中國特色的土地金融市場(chǎng)，創(chuàng)新農(nóng)地補(bǔ)償與流轉(zhuǎn)的金融工具，真正讓農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)“動(dòng)”起來！讓中國資本市場(chǎng)的陽光也能“照耀”廣大的農(nóng)村土地，讓8億農(nóng)民能真正分享中國經(jīng)濟(jì)增長與改革的紅利！