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中央政府決定由國家審計署對地方債務進行全面審計。國家審計署相關負責人日前透露，在審計的36個地區(qū)債務中，有9個省會城市的本級政府負債率已經超過100%，這意味著單純依靠地方政府財政已經難以償還到期債務。
按照我國預算法的規(guī)定，地方政府不得自行發(fā)行債券。地方人大審議批準的地方財政預算，必須收支平衡，不能編列財政赤字。但在現(xiàn)實生活中，地方政府不僅通過中央政府發(fā)行債券，而且通過設立地方金融機構以及各種“影子公司”大規(guī)模籌措資金。一些地方政府通過設立擔保公司或者類似的金融機構，已經獲得了上萬億元的融資。還有一些地方政府通過大型建設工程招標投標，籌集到數(shù)以千億的流動資金。在三到五年的時間里，一些地方政府將會面臨支付危機。獨具中國特色的金融危機可能會因為地方政府的不良信用記錄而徹底爆發(fā)。
這不是聳人聽聞，前些年云南省曾經通過設立公路建設公司，從國有商業(yè)銀行獲取大量的貸款。由于建設公司修筑的公路無法按期收費，國有商業(yè)銀行的貸款成為呆賬壞賬。當?shù)卣洶l(fā)布紅頭文件，單方面決定暫停支付貸款利息。在中央政府的強力干預下，云南省才不得不采取各種措施籌集資金，繼續(xù)支付銀行利息。現(xiàn)在，許多地方政府通過與國有大型企業(yè)合作，間接使用國有大型企業(yè)的資金，并且運用杠桿原理，借助于大型國有企業(yè)的資金從國有商業(yè)銀行間接獲取更多的貸款。
表面上來看，地方政府債務問題是地方政府的問題，但從本質上來說，地方政府的債務問題是中央政府與地方政府經濟博弈的結果。地方政府之所以大舉借債，根本原因就在于，地方政府只能通過這種方式與中央政府進行利益的再分配。上個世紀90年代實行分稅制改革之后，一些地方政府只能通過發(fā)展房地產業(yè)增加財政收入，如今房地產業(yè)的邊際效用正在快速下降，房屋的空置率越來越高，如果繼續(xù)加大房地產投入，有可能會導致地方財政資金鏈條突然斷裂。地方政府之所以設立金融機構或者設立空殼公司，從國有商業(yè)銀行貸款，主要原因就在于這樣做可以把中央企業(yè)支配的資金直接轉化為地方政府的發(fā)展資金。國家審計署曾經在審計報告中簡略描述地方債務，現(xiàn)在看來，地方債務絕對不僅僅是直接債務和擔保債務。地方政府債務正在通過地方政府設立的企業(yè)變成中央政府的債務。如果這種現(xiàn)象蔓延，那么地方政府的債務危機很可能會變成國家商業(yè)銀行的金融危機，甚至有可能會變成全國性財政危機。
中央政府之所以要求國家審計署對地方債務進行審計，就是希望徹底搞清地方政府債務的規(guī)模。不過，如我們所猜測的那樣，地方政府債務是一個無底洞。許多地方政府的債務已經擴散到其他領域。其中受害最嚴重的是國有商業(yè)銀行。國家審計署與其對地方政府的債務進行審計，不如對國有商業(yè)銀行的債務風險進行審計。當前最主要的任務就是，強化地方人大對地方政府的監(jiān)督，防止出現(xiàn)新的債務。
筆者建議，中央政府應當謹慎的評估地方經濟發(fā)展的資金需求，盡快向全國人大提交新的分稅制改革法案。通過新的分稅制改革，全面規(guī)范地方政府的稅收來源，并且在財權與事權相平衡的基本原則下，逐步增加地方政府的財政收入來源，讓地方政府通過涵養(yǎng)稅源，汲取更多的財政收入。中央政府應當鼓勵地方政府在法律的引導下開展競爭，逐步形成八仙過海各顯神通的良好競爭局面，中央政府在其中扮演協(xié)調者角色，必要的時候可以在法律的授權之下進行宏觀調控。今后中央政府應不再大規(guī)模地進行直接投資，不再通過提高稅負增加中央政府的財政收入，然后再以轉移支付的方式，影響各個地方之間的利益關系。全國人大常委會應盡快修改預算法和商業(yè)銀行法，進一步細化地方政府的財政預算，把地方政府投資納入到財政預算的管理體系之內。在條件許可情況下允許商業(yè)銀行直接投資，因為只有這樣，才能解決地方政府發(fā)展的資金問題，也只有這樣才能讓商業(yè)銀行與地方政府建立更加緊密地的利益關系。
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