從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，盡管改變?cè)鲩L(zhǎng)主義政府越來(lái)越成為廣泛共識(shí)，但實(shí)踐中增長(zhǎng)主義政府的傾向卻很難改變。對(duì)此，有必要進(jìn)一步分析問(wèn)題的核心在哪里。在我看來(lái)，增長(zhǎng)主義政府傾向難以改變，重要的原因在于競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式。所謂競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式，就是指以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向、以地方財(cái)政收入增長(zhǎng)和干部考核為約束激勵(lì)機(jī)制、以政府主導(dǎo)和地方政府間競(jìng)爭(zhēng)為突出特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨著某些突出矛盾，比如說(shuō)土地財(cái)政、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境污染等問(wèn)題，大都與競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式直接相關(guān)。也就是說(shuō)，不改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是難以有重要突破的，甚至在一些重大問(wèn)題上都很難破題。
一、競(jìng)爭(zhēng)性的地方政府是不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體？
改變政府取代市場(chǎng)，防止短期問(wèn)題長(zhǎng)期化，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，首當(dāng)其沖是改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式。
為什么提出這個(gè)問(wèn)題？最近有研究提出，競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，是中國(guó)保持經(jīng)濟(jì)活力的重要因素，是中國(guó)發(fā)展模式的突出特點(diǎn)。我的看法是，這種概括既缺乏理論依據(jù)，又難以獲得經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的實(shí)踐支持。為什么？
1．競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式是特定歷史階段的產(chǎn)物。競(jìng)爭(zhēng)性地方政府增長(zhǎng)模式是我國(guó)處于生存型階段，私人產(chǎn)品嚴(yán)重短缺、經(jīng)濟(jì)總量嚴(yán)重不足、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)主體尚未形成的特定背景下形成的。這種增長(zhǎng)模式在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)總量的快速擴(kuò)張中發(fā)揮了重要的歷史作用。
2．隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式難以為繼。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步形成、企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)主體的背景下，競(jìng)爭(zhēng)性地方政府增長(zhǎng)模式的作用空間越來(lái)越小，并且開(kāi)始成為阻礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的突出因素。具體看競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式：
（1）以土地財(cái)政、地方舉債為重要特征，逐步積累了巨大的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，難以為繼。
（2）以低成本擴(kuò)張的粗放型增長(zhǎng)為重要特征，在資源環(huán)境成為硬約束的條件下難以為繼。
（3）以投資主導(dǎo)為重要特征，在外部市場(chǎng)萎縮、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)過(guò)剩加大的背景下難以為繼。
（4）以國(guó)民收入向政府集中為重要特征，在收入分配差距嚴(yán)重、社會(huì)矛盾凸顯的特定階段難以為繼。
（5）以地方政府公司化為重要特征，增大了權(quán)力與市場(chǎng)結(jié)合的空間，體制機(jī)制性腐敗比較普遍，這種背景下也難以為繼。
3．改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重大任務(wù)。隨著內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和約束條件的變化，競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式不僅不應(yīng)當(dāng)被固化為中國(guó)模式，而且應(yīng)當(dāng)成為新階段轉(zhuǎn)型改革的重大任務(wù)。一個(gè)約束條件的變化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步形成以及市場(chǎng)主體的形成；另一個(gè)條件的變化是全社會(huì)需求的變化。現(xiàn)在，盡管社會(huì)的主要矛盾沒(méi)變，但是人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求內(nèi)涵變了。改革開(kāi)放之初，人民的物質(zhì)文化需求是解決溫飽，面臨的挑戰(zhàn)是私人產(chǎn)品短缺；進(jìn)入發(fā)展型新階段，人民的物質(zhì)文化需求是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、住房保障、較好的生活環(huán)境、公共安全等，面臨的挑戰(zhàn)是公共產(chǎn)品短缺。
在這兩個(gè)重要條件變化的大背景下，有三點(diǎn)判斷很重要：第一，競(jìng)爭(zhēng)性地方政府不能繼續(xù)扮演經(jīng)濟(jì)主體的角色。否則，將對(duì)中長(zhǎng)期發(fā)展積累更大的矛盾和問(wèn)題。第二，地方政府不能繼續(xù)充當(dāng)投資主體。如果繼續(xù)充當(dāng)投資主體，繼續(xù)扭曲市場(chǎng)，產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題是難以解決的。第三，競(jìng)爭(zhēng)性地方政府難以適應(yīng)發(fā)展轉(zhuǎn)型的新挑戰(zhàn)，不僅不能固化為中國(guó)模式，而且還成為轉(zhuǎn)型與改革的對(duì)象。
總的看法是，競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式雖然在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中仍會(huì)發(fā)揮重要作用，但是會(huì)使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型的矛盾和危機(jī)因素積累下來(lái)，給中長(zhǎng)期發(fā)展埋下更大的隱患，并成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的突出矛盾。改變政府取代市場(chǎng)，防止短期問(wèn)題長(zhǎng)期化，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，首當(dāng)其沖是改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式。
二、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是不是重在改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式？
關(guān)鍵在于競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式及其制度安排尚未有實(shí)質(zhì)性改變。
為什么這些年經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步履艱難？為什么地方層面的增長(zhǎng)主義政府傾向不僅難以改變，而且還有進(jìn)一步固化、甚至強(qiáng)化的趨勢(shì)？我認(rèn)為，關(guān)鍵在于競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式及其制度安排尚未有實(shí)質(zhì)性改變。從現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，建議把改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重中之重。
1．轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式重在推進(jìn)由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型，這需要改變地方政府主導(dǎo)的過(guò)快投入增長(zhǎng)。競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的突出特點(diǎn)是投資主導(dǎo)，用高投資拉動(dòng)高增長(zhǎng)，實(shí)行政府主導(dǎo)下的投資拉動(dòng)增長(zhǎng)模式。由此，不能不嚴(yán)重扭曲投資消費(fèi)關(guān)系，使消費(fèi)率持續(xù)走低。就是說(shuō)，不改變政府主導(dǎo)的增長(zhǎng)模式，推進(jìn)消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型與改革相當(dāng)困難。
2．改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式重在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這就需要改變地方政府普遍堅(jiān)持的工業(yè)主導(dǎo)的發(fā)展路徑依賴(lài)。
（1）改革開(kāi)放35年來(lái)，我國(guó)服務(wù)業(yè)比重只增加了十幾個(gè)百分點(diǎn)，服務(wù)業(yè)比重長(zhǎng)期徘徊在40％左右，同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)不相適應(yīng)。當(dāng)前，如果不從工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)，不僅服務(wù)業(yè)發(fā)展艱難，調(diào)結(jié)構(gòu)也很難有大突破。
（2）我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化至少10—15個(gè)百分點(diǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化重在發(fā)展服務(wù)業(yè)。如果現(xiàn)在這個(gè)方向轉(zhuǎn)不過(guò)來(lái)，下一步的城鎮(zhèn)化很難跳出以往規(guī)模城鎮(zhèn)化的發(fā)展框框。
（3）在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，很多地方政府堅(jiān)持“工業(yè)主導(dǎo)”，其實(shí)質(zhì)是仍然實(shí)行以投資拉動(dòng)增長(zhǎng)的發(fā)展模式。不改變地方政府工業(yè)主導(dǎo)的路徑依賴(lài)，無(wú)法從根本上解決投資消費(fèi)失衡的突出矛盾。
3．轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式重在解決產(chǎn)能過(guò)剩的體制因素，這就需要改變地方政府的投資沖動(dòng)。
（1）對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩要有客觀地估計(jì)。從多方面看，當(dāng)前我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩呈現(xiàn)全面性、長(zhǎng)期性的明顯特點(diǎn)。
（2）產(chǎn)能過(guò)剩不是一個(gè)短期增長(zhǎng)中的問(wèn)題，而是中長(zhǎng)期增長(zhǎng)體制、增長(zhǎng)模式的問(wèn)題。
（3）形成產(chǎn)能過(guò)剩的根源，主要在于政府替代市場(chǎng)，政府成為投資主體。例如，這些年的許多重復(fù)建設(shè)、低效率的投資，大都是地方政府主導(dǎo)、推動(dòng)的結(jié)果。
（4）改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式需要綠色增長(zhǎng)與綠色轉(zhuǎn)型。大量的例子一再說(shuō)明，不改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式，綠色增長(zhǎng)、可持續(xù)性增長(zhǎng)就可能淪為口號(hào)，而不是務(wù)實(shí)的行動(dòng)。
三、改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式是不是下一步行政體制改革的“重頭戲”？
推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府向市場(chǎng)放權(quán)，更需要改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式。
總的觀點(diǎn)是，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府向市場(chǎng)放權(quán)，更需要改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式：第一，改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式，行政體制改革才有可能在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上有所作為；第二，改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式牽動(dòng)影響經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型的全局，并將成為行政體制改革的基本性問(wèn)題；第三，改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式涉及中央地方關(guān)系及其相關(guān)的財(cái)政稅收體制、激勵(lì)機(jī)制、干部人事制度等深層次的矛盾與問(wèn)題。
1．理順中央和地方的關(guān)系，重要的是發(fā)展導(dǎo)向由經(jīng)濟(jì)總量轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。在競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式不改變的情況下，簡(jiǎn)單地推動(dòng)中央向地方放權(quán)，不僅難以達(dá)到目的，甚至?xí)a(chǎn)生更多的矛盾和問(wèn)題。適應(yīng)社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)的客觀趨勢(shì)，政府應(yīng)當(dāng)把公共服務(wù)作為自己的核心職能。在這個(gè)大前提下，才有可能理順中央和地方關(guān)系。
2．實(shí)行公共服務(wù)導(dǎo)向的中央和地方關(guān)系，關(guān)鍵在于推進(jìn)事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)稅體制改革。我的看法是，20年前財(cái)稅改革建立的分稅制這個(gè)體制，以及由此形成的激勵(lì)機(jī)制，已不適應(yīng)今天經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。由于地方財(cái)政支出責(zé)任很大，給地方政府很大的壓力，不得不搞土地財(cái)政，不得不搞融資平臺(tái)，大規(guī)模舉債。由此，公共服務(wù)的欠賬也是不可避免的。下一步的財(cái)稅體制改革，我認(rèn)為是在推進(jìn)以直接稅為主的稅制轉(zhuǎn)型、加快調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的前提下理順央地財(cái)稅關(guān)系。如何建立公共服務(wù)導(dǎo)向的中央地方財(cái)稅關(guān)系，我的建議是：繼續(xù)推動(dòng)財(cái)政體制扁平化改革，力爭(zhēng)使五級(jí)財(cái)政框架扁平化到三級(jí)框架；提高地方政府增值稅分成比例，將財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅收體系的重要支柱，并結(jié)合服務(wù)業(yè)增值稅改革，統(tǒng)籌考慮國(guó)稅地稅合并。
3．改變競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式涉及到一系列重大的制度安排。這涉及到經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、司法體制等。以司法體制為例，需要探索建立中央地方雙重法院體制。建議中央層面的法院體系專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)土地、稅收、金融、破產(chǎn)、涉外和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)案件審理，克服經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域司法的地方保護(hù)主義；一般民商事案件與治安刑事案件、家庭婚姻繼承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。
當(dāng)前，加快政府轉(zhuǎn)型與改革已成為全面轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵和重點(diǎn)。轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府審批，壓縮行政開(kāi)支很重要。但也應(yīng)當(dāng)看到，競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的增長(zhǎng)模式到了非改不可的地步，并成為下一步行政體制改革最具有實(shí)質(zhì)意義的重大課題。關(guān)鍵在于下決心，關(guān)鍵在于現(xiàn)代政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于更大的改革勇氣與魄力。