到七月一日，《社會保險法》已實施兩周年了。這兩年，形勢發(fā)展很快，對養(yǎng)老保險制度提出了很多新挑戰(zhàn)。提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次無疑最具急迫性。
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統(tǒng)籌層次低隱藏巨大財政風(fēng)險 |
第一，由于社保制度地方割據(jù)，影響了人口的自由流動，尤其是廣大農(nóng)民工；第二，社保基金地方割據(jù)，影響集中投資，多元化投資體制難以建立起來，只能全部存入財政專戶，享有同期活期銀行存款的利息，導(dǎo)致未來支付能力嚴重受損，進而影響到養(yǎng)老金待遇水平的提高；第三，統(tǒng)籌層次低下，在地區(qū)之間存在較大差異性，贍養(yǎng)率較高和經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)當(dāng)期收不抵支，于是，各級財政不得不出面給予補貼，且補貼總額逐年增加，2012年的補貼2648億元，2011年是2272億元，2010年是1954億元，加大了財政的負擔(dān)，形成了宏觀資金運用低效。因為在財政給予大量補貼的同時，每年養(yǎng)老保險基金又形成較大規(guī)模的結(jié)余，例如，2012年當(dāng)年結(jié)余4444億元，2011年是4132億元，2010年是2839億元，等于每年的財政轉(zhuǎn)移支付“置換”成養(yǎng)老保險基金的當(dāng)年結(jié)余，而這些結(jié)余則存放在財政專戶里不能動，只能享受不到2%的活期存款利息，遠低于CPI，形成負利息收入。此外，統(tǒng)籌層次低還導(dǎo)致政策不統(tǒng)一，碎片化嚴重等諸多問題。
統(tǒng)籌層次低還為地方債務(wù)危機增添了不確定性，使之具有加劇的可能性。審計署剛剛公布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，截止2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)已達3.85萬億元。全國地方政府舉債規(guī)模總額有幾個版本：2011年審計署公布的公告是10.7萬億元；有科研單位公布的數(shù)據(jù)是18萬億元；今年4月博鰲論壇上，財政部前部長項懷誠認為，地方債務(wù)大約為20萬億元左右。
有課題研究認為，在不改革的情況下，中國財政面臨的壓力有四個，即養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)保和鐵路債等，這四項里，前兩項是人口老齡化引致的。因為在老齡化條件下，養(yǎng)老金的支付和長期照護支出將不得不擴大規(guī)模。據(jù)測算，在不改革的情況下，中國政府的債務(wù)占GDP的比重在2040年會達到45%，到2050年會達到160%。屆時，當(dāng)年的收支缺口會越來越大。
如果統(tǒng)籌層次不能提高，地方政府的道德風(fēng)險就有可能將某些潛在的養(yǎng)老隱性債務(wù)風(fēng)險予以擴大，以滿足當(dāng)期支付，這等于擴大了地方政府或有債務(wù)的規(guī)模，甚至大肆舉債以應(yīng)付當(dāng)期養(yǎng)老金支付。這樣的話，不但不可能將土地價格壓下來，反而會使地方政府陷入巨大的債務(wù)危機之中。
如果說“賣地”是支撐地方財政的一個命脈的話，那么，很多地方將養(yǎng)老保險費“補繳”作為支撐地方支付當(dāng)期養(yǎng)老金一個法寶。所謂補繳，就是指有些地方政府臨時發(fā)文，以較低的“價格”將臨近退休人員納入到制度之中，以“解”當(dāng)期支付養(yǎng)老金的燃眉之急。2011年，全國補繳收入為1482億元，占全國繳費收入的11.62%，就是說，十分之一左右的繳費收入是由“補繳”形成的。未來養(yǎng)老金支付缺口毫無疑問作為隱性債務(wù)將留給后任政府，那時，這些隱性債務(wù)必將顯性化，成為地方政府債務(wù)危機的“重要貢獻”。提高統(tǒng)籌層次，明晰養(yǎng)老保險的責(zé)任，地方政府將再也不可能從事任何基金的支出或收入活動，從而切斷了地方政府道德風(fēng)險的根源，有利于解決地方債務(wù)危機問題。
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22年統(tǒng)籌層次未有實質(zhì)性進步 |
但是當(dāng)前，除了直轄市和個別省份之外，中國真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份寥寥無幾，更不要說全國統(tǒng)籌。為什么省級統(tǒng)籌都這么難呢？
有人認為是富裕地區(qū)反對，現(xiàn)實中確實存在某些富裕地區(qū)不愿把錢上交，對提高統(tǒng)籌層次有抵觸情緒的問題。但這只是問題的一半，只適用于有結(jié)余的省份。現(xiàn)實的情況是，還一半的省份收不抵支，年年有缺口，他們非常愿意提高統(tǒng)籌層次，這樣就等于矛盾上交。
所以，另一半更主要原因是“上一級政府”，無論是發(fā)達地區(qū)還是不發(fā)達地區(qū)都在推諉，不愿意把統(tǒng)籌層次提高到“我”這個層級，不愿意承擔(dān)養(yǎng)老保障的終極責(zé)任。這樣既可將資金留在本地區(qū)內(nèi)，同時，“我”這一級又沒有最終的責(zé)任。只要統(tǒng)籌層次比“我”(省級)低，“我”(省級)就有權(quán)繼續(xù)讓“我”的下一級政府永遠承擔(dān)養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌責(zé)任。1991年國務(wù)院就頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)33號)，指出“尚未實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”。但是，22年過去了，統(tǒng)籌層次依然沒有實質(zhì)性進步。
造成“上一級政府”推諉的原因可能有很多，主要有兩個。
第一，由基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計決定。現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的社會統(tǒng)籌部分是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”。在經(jīng)濟社會二元結(jié)構(gòu)下，統(tǒng)籌層次越高，越不利于制度的財務(wù)平衡，信息就越不對稱，很容易出現(xiàn)逆向選擇。具體說就是，一旦提高統(tǒng)籌層次，下級政府的積極性會下降，基金征繳收入就容易減少，同時，養(yǎng)老金支出就容易擴大。比如，某市退休人員是100萬，一旦提高到省級統(tǒng)籌，可能一夜之間就變成110萬，各省市如果都出現(xiàn)這種虛報的道德風(fēng)險，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)將大大增多，也就意味著支出增加。這“一多一少”可能會導(dǎo)致制度收支出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，所形成的缺口最終仍需財政來填補。所以，在外部經(jīng)濟發(fā)展失衡條件下，統(tǒng)籌層次低有低的好處。
第二，財政分灶吃飯體制下養(yǎng)老保險制度財權(quán)事權(quán)不明晰。《社會保險法》規(guī)定，縣級以上財政均有義務(wù)補貼養(yǎng)老保險，這樣，省、市(地)、縣三級政府都可以轉(zhuǎn)移支付，加上中央政府，等于四級政府都有責(zé)任。其實，這又等于很模糊。四級政府都想逃避責(zé)任，同時，又都想管理基金。最終，只能是以管理繳費形成的養(yǎng)老基金作為條件，把統(tǒng)籌責(zé)任放在“下級”身上吧。于是，統(tǒng)籌層次就成了一個博弈的結(jié)果，統(tǒng)籌層次低就保留到了現(xiàn)在。
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目標(biāo)是實現(xiàn)中央水平的統(tǒng)籌層次 |
養(yǎng)老金制度是中央政府的責(zé)任，任何一個國家都一樣，還沒有一個國家是由地方政府征收，地方政府發(fā)放的。基本養(yǎng)老保險的舉辦人只能是中央政府，而不是地方政府，這一點是沒有任何含糊。所以，在中國，應(yīng)該明確實現(xiàn)中央水平的統(tǒng)籌層次。《社會保險法》明確規(guī)定，養(yǎng)老保險制度應(yīng)該實行全國水平的統(tǒng)籌，其他險種實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。
既然“上一級政府”向“下一級政府”推諉統(tǒng)籌層次的原因有兩個，解決這兩個問題的辦法也有兩個。
第一，解決社會統(tǒng)籌與二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的沖突問題。比如，可采取改變制度結(jié)構(gòu)的辦法來規(guī)避道德風(fēng)險，加強多繳多得的激勵因素，擴大名義賬戶的比例等等，但更多地表現(xiàn)為政治問題，只要政治的和行政的指令強制執(zhí)行，還是能夠執(zhí)行下去的，政府會有很多風(fēng)險防范的措施。一步一步地從省級統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌更穩(wěn)妥，但一步到位實現(xiàn)在全國統(tǒng)籌也不是沒有可行性的。
1935年美國通過《社會保險法》時，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也十分明顯。從城市化率看，1935年美國城鎮(zhèn)化率大概是55%左右，與今天中國差不多；從二元結(jié)構(gòu)情況看，發(fā)達的核心工業(yè)地帶從波士頓和巴爾的摩開始，向西一直延伸到圣·路易斯和圣·保羅，幾乎集中了所有的制造業(yè)和社會財富，紡織城、鋼鐵城、制鞋城、陶瓷城等，幾乎聚集了全國三分之二的城鎮(zhèn)人口；相比之下，欠發(fā)達地區(qū)是以提供棉花、木材、礦石、牛肉等初級產(chǎn)品為主的廣袤的南方大平原和西部地區(qū)，由此形成了美國初級產(chǎn)品和制造產(chǎn)品的商品交換二元格局。它與今天我國的東、中、西部地區(qū)的二元結(jié)構(gòu)有很多相似之處。美國建立的制度就是DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，但美國人還是堅持下來了；從經(jīng)濟發(fā)展水平看，美國1935年人口為1.272億，按1992年價格計算，當(dāng)時的GDP總量為6984億美元(時價731億美元)，人均GDP僅為5488美元(時價575美元)，跟中國今天的發(fā)展水平也差不多。所以，關(guān)于“上一級政府”推諉的動機還是可以遏制的，還沒到房地產(chǎn)價格的程度。
第二，既然認識到由于權(quán)責(zé)不清，缺乏立法，造成上級欺負下級的現(xiàn)象，所以，有必要分清責(zé)任，厘清邊界，把養(yǎng)老金的事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一起來。省級統(tǒng)籌無疑是一個過渡，全國統(tǒng)籌才是目標(biāo)。
當(dāng)務(wù)之急是要以立法的名義，將中央政府的養(yǎng)老責(zé)任明確起來，財權(quán)也全部劃到中央政府手里，由中央政府負責(zé)管理養(yǎng)老保險繳費的資金，這樣，縣級以上政府就無須將養(yǎng)老保險納入社會發(fā)展規(guī)劃，縣級政府也無須“給予必要的經(jīng)費支持”了，地方政府不管征收，全部上繳中央，責(zé)任由中央來承擔(dān)。否則，沒有這些明確的責(zé)任劃分，提高統(tǒng)籌層次將永遠是葉公好龍。