城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨以下融資渠道困境：一，依靠土地財(cái)政融資的弊端日益顯露，傳統(tǒng)融資模式難以為繼；二，地方政府融資平臺(tái)存在諸多問題，造成融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制，導(dǎo)致其在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用；三，目前城投債的潛在風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為城投債發(fā)行主體信息披露不及時(shí)和信用評(píng)級(jí)虛高的現(xiàn)象較為普遍。這表明，未來地方政府融資平臺(tái)公司、城投債或?qū)⒉辉偈峭苿?dòng)新型城鎮(zhèn)化的主要融資渠道。
從城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)有的主要融資渠道來看，面臨著以下困境。
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僅僅依靠地方財(cái)政預(yù)算收入推動(dòng)城鎮(zhèn)化的負(fù)擔(dān)很重 |
財(cái)政投入一直是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，但是地方政府特別是基層政府財(cái)力薄弱，能投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金十分有限。根據(jù)財(cái)政部在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上所做的《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó)公共財(cái)政收入為117209.75億元，同比增長(zhǎng)12.8%，其中中央財(cái)政收入為56132.42億元，同比增長(zhǎng)9.4%；地方本級(jí)收入為61077.33億元，同比增長(zhǎng)16.2%。2012年地方本級(jí)收入增速較上年大幅回落13.2個(gè)百分點(diǎn)，增速回落幅度大于全國(guó)公共財(cái)政收入和中央財(cái)政收入。這意味著地方本級(jí)收入已告別高增長(zhǎng)，表明僅僅依靠當(dāng)期地方本級(jí)收入來推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，勢(shì)必會(huì)加重各級(jí)地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，增大其財(cái)政支出壓力。
同時(shí)，在1994年分稅制改革的背景下，中央財(cái)政代理地方政府發(fā)債、地方融資平臺(tái)、國(guó)債再轉(zhuǎn)貸和土地財(cái)政逐漸成為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的重要補(bǔ)充，土地財(cái)政甚至一度成為融資主體。根據(jù)財(cái)政部公布的《中國(guó)財(cái)政基本情況(2011)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年全國(guó)繳入國(guó)庫(kù)的土地出讓收入為33477億元，同比增長(zhǎng)13.8%，增速較上年大幅回落92.4個(gè)百分點(diǎn)，全年各季度增速呈現(xiàn)前高后低的走勢(shì)；全國(guó)土地出讓支出為33172.16億元，同比增長(zhǎng)21.4%，其中用于城市建設(shè)支出5564.88億元，同比大幅減少27%，占土地出讓支出總額的16.78%，占比較上年大幅下降約11個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)財(cái)政部的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為28517億元，同比減少14%；國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出為28418億元，同比減少14.3%。這意味著國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入及其安排的支出從2011年的正增長(zhǎng)變?yōu)?012年的負(fù)增長(zhǎng)，說明以土地財(cái)政為主的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式或?qū)㈦y以為繼。
目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)依靠土地財(cái)政融資的弊端正日益顯露，地方政府土地出讓收入寅吃卯糧的情況還很嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)在以下幾方面。
1、土地是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最重要的物質(zhì)要素，也是有限的稀缺性資源，特別是地方政府手中掌握的可以出讓的土地資源更有限，僅僅依靠土地招拍掛和協(xié)議出讓收入進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)融資不具有可持續(xù)性。而且，地方財(cái)政過度依賴國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，容易導(dǎo)致地方政府行為被土地“綁架”。
2、在當(dāng)前的建設(shè)用地供給模式下，地方政府直接參與征地和賣地，通過抬高地價(jià)來籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，會(huì)直接引起房?jī)r(jià)上漲，導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民中的廣大中低收入群體買不起房子，而這與推進(jìn)城鎮(zhèn)化的初衷是相違背的。
3、土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的根本，農(nóng)村土地制度是土地問題的核心。在農(nóng)村征地的過程中，地方政府對(duì)土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，會(huì)造成土地征用收益分配格局不合理，使土地增值收益難以反哺失地農(nóng)民，難以實(shí)現(xiàn)土地綜合占補(bǔ)平衡。因此，有必要完善征地制度和用地制度，優(yōu)化土地征用收益分配格局，增加分配給失地農(nóng)民的土地增值收益，控制征地規(guī)模，提高用地集約度。農(nóng)民只有擁有離開土地的選擇權(quán)和處置土地的自主權(quán)，才能為其市民化打下牢固的基礎(chǔ)，從而解除進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂。
同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在很大的利益空間，滋生了一部分地方政府官員的腐敗行為，在一定程度上會(huì)造成社會(huì)矛盾激化，影響社會(huì)安定。而新型城鎮(zhèn)化的核心就是要改變現(xiàn)在這種以土地財(cái)政、土地融資、土地?cái)U(kuò)張為主的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)模式。
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商業(yè)銀行對(duì)于為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供信貸支持趨于謹(jǐn)慎 |
經(jīng)歷了2009年為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊而天量放貸(高達(dá)9.59萬(wàn)億元)的洗禮，從2012年開始，海內(nèi)外投資者都在密切關(guān)注中國(guó)銀行業(yè)如何消化不良貸款。目前地方政府融資平臺(tái)公司的融資規(guī)模很大，這在一定程度上與城鎮(zhèn)化發(fā)展有關(guān)。自2008年開始應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)以來，在“擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)”的背景下，地方政府融資平臺(tái)公司快速崛起，在解決中央投資項(xiàng)目地方配套資金不足、加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及促進(jìn)教育、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。
根據(jù)央行發(fā)布的《2010年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》顯示，截至2010
年底，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)公司1萬(wàn)余家，較2008
年底大幅增長(zhǎng)25%以上。根據(jù)審計(jì)署2011年6月27日公布的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，到2010年底，全國(guó)只有54個(gè)縣級(jí)政府沒有舉借政府性債務(wù)。
截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為107174.91億元，其中融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額為49710.68億元。從全國(guó)地方政府性債務(wù)的融資來源看，銀行貸款為84679.99億元，占比為79.01%；發(fā)行債券為7567.33億元，占比為7.06%。
在全國(guó)地方政府性債務(wù)余額中，按照償還債務(wù)的政府責(zé)任不同來劃分，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為67109.51億元，占比為62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為23369.74億元，占比為21.81%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)為16695.66億元，占比為15.58%。在融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額中，按照償還債務(wù)的政府責(zé)任不同來劃分，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為31375.29億元，占比為63.12%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為8143.74億元，占比為16.38%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)為10191.68億元，占比為20.50%。
但是目前地方政府融資平臺(tái)公司存在以下主要問題：
平臺(tái)公司的功能定位不明確，職責(zé)邊界不清晰；為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，平臺(tái)公司數(shù)量增長(zhǎng)過快，大規(guī)模舉債造成平臺(tái)公司貸款規(guī)模迅速擴(kuò)大和急劇膨脹，容易帶來巨量的地方政府隱性債務(wù)，掩蓋了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；平臺(tái)公司的治理機(jī)制不完善，治理結(jié)構(gòu)不合理，運(yùn)作不規(guī)范，缺乏中央政府和同級(jí)地方人大的有效監(jiān)督；債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，到期存量債務(wù)償還壓力大，平臺(tái)公司缺乏嚴(yán)格的資本約束，造成部分地區(qū)和行業(yè)償債能力較弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，其債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)超當(dāng)?shù)卣芍湄?cái)力，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力；地方政府債務(wù)管理制度還不完善，風(fēng)險(xiǎn)管理與控制體系還不健全等。
這些造成地方政府融資平臺(tái)公司融資行為受限較多，平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制，導(dǎo)致其在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，而進(jìn)入頻繁的清理整頓期。根據(jù)審計(jì)署報(bào)告，從債務(wù)余額與當(dāng)年地方政府可用財(cái)力的比率來看，2009年我國(guó)有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過100%，最高的達(dá)364.77%。可以說，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為我國(guó)財(cái)政金融領(lǐng)域的核心風(fēng)險(xiǎn)之一。同時(shí)，之前的“四萬(wàn)億”投資計(jì)劃帶來了一系列后遺癥，如資本約束、存貸比持續(xù)高企、貨幣超發(fā)等。因此，商業(yè)銀行對(duì)于為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供信貸支持尤其是地方政府融資平臺(tái)公司貸款大多持頗為謹(jǐn)慎和觀望的態(tài)度，這或許表明地方政府融資平臺(tái)公司貸款在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資中將不再扮演重要角色，不再占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位。
目前的城投債是為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目籌資而公開發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)等。城投債只不過是借用了城投公司的名義發(fā)行，其背后大多有地方政府的身影，或者說背后的實(shí)際主導(dǎo)者仍是地方政府，因此它被視作市政債券的一種變通形式，可以稱為“準(zhǔn)市政債券”，其重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)是信用風(fēng)險(xiǎn)。
2012年底以來，城投公司的資產(chǎn)重組暗流涌動(dòng)，武漢經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資(集團(tuán))、柳州市投資控股有限公司等數(shù)家城投公司相繼發(fā)布資產(chǎn)重組(采取資產(chǎn)置換方式)公告。城投債的井噴發(fā)行和城投公司的頻繁動(dòng)作已引起相關(guān)部門的擔(dān)憂，去年底以來，包括發(fā)改委、財(cái)政部、央行、銀監(jiān)會(huì)和銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)等聯(lián)合或單獨(dú)發(fā)文，重申制止地方政府違法違規(guī)融資行為，規(guī)范地方融資平臺(tái)的資產(chǎn)重組、資產(chǎn)注入甚至信用評(píng)級(jí)，防范地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。
即將掀開的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)浪潮與逐漸收窄的融資渠道正從兩頭向地方融資平臺(tái)的融資缺口施壓。目前城投債發(fā)行主體信息披露不及時(shí)和信用評(píng)級(jí)虛高的現(xiàn)象較為普遍，對(duì)于城投債的這些潛在風(fēng)險(xiǎn)仍不容忽視。隨著信用債市場(chǎng)的高速發(fā)展，特別是城投債的迅猛擴(kuò)張，信用債爆發(fā)倒債危機(jī)的可能性將會(huì)增加。今年初召開的銀行業(yè)監(jiān)管工作會(huì)議就再次將地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)作為當(dāng)前要高度關(guān)注的潛在風(fēng)險(xiǎn)之一。
而在大力發(fā)展直接融資的熱潮中，各級(jí)地方政府寄希望于通過城投債和地方政府債來獲得城鎮(zhèn)化建設(shè)資金。2012年城投債發(fā)行額出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，根據(jù)中央國(guó)債登記結(jié)算公司的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年銀行間債券市場(chǎng)共發(fā)行城投類債(包括企業(yè)債和中期票據(jù)兩種形式，以市、縣級(jí)融資平臺(tái)為主)6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增速高達(dá)148%；截至去年底，銀行間市場(chǎng)城投債余額為14365.68億元，較上年增加6150.99億元，同比增速高達(dá)74.87%。
對(duì)于2012年井噴發(fā)行的城投債，市場(chǎng)普遍預(yù)期今年仍將延續(xù)火爆的發(fā)行行情，但發(fā)改委對(duì)此似乎不太認(rèn)同。來自城投債審批機(jī)構(gòu)之一的發(fā)改委副主任張曉強(qiáng)就明確表示，城鎮(zhèn)化發(fā)展強(qiáng)調(diào)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，要重視質(zhì)量，不能因?yàn)槌擎?zhèn)化而大規(guī)模放行城投債發(fā)行。（見附表）
以上分析表明，與2009年那一輪經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中的融資主體不同，未來地方政府融資平臺(tái)公司貸款、城投債或?qū)⒉辉偈峭苿?dòng)新型城鎮(zhèn)化的主要融資渠道。