一年多來，隨著國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出，辜勝阻作為長期研究這一領域的權威專家，其調(diào)研足跡遍及廣東、湖北、山東、河北等全國不同城鎮(zhèn)化模式的代表省份，并最終形成調(diào)研建議，向高層決策提供建言。
針對記者提出的新型城鎮(zhèn)化配套改革等話題，辜勝阻說，新型城鎮(zhèn)化無疑是未來中國經(jīng)濟增長的最大潛力，但新型城鎮(zhèn)化又確實是一項長期的、涉及面非常廣的系統(tǒng)工程。要想把城鎮(zhèn)化這一最大潛力變?yōu)楝F(xiàn)實動力，必須通過改革，要深化諸如公共服務體制、財稅金融體制、土地制度等一系列相關配套改革，才能真正取得成功。
隨著辜勝阻打開話匣子，城鎮(zhèn)化的脈絡逐漸在記者腦海中清晰起來——全面的城鎮(zhèn)化推進思路正在中央層面形成，它包括農(nóng)民轉(zhuǎn)市民后的教育對接、醫(yī)療對接、住房對接、社保對接，也包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，以及城鎮(zhèn)化投融資體制等核心問題。
盡管工作千頭萬緒，但新一輪城鎮(zhèn)化浪潮，或許真的能帶領中國走出未來十年的經(jīng)濟上升曲線。
當前尤其要加強對農(nóng)民工及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“學有所教、病有所醫(yī)、住有所居、老有所養(yǎng)”等基本公共服務供給。
上證報記者：表面上看，這一輪新型城鎮(zhèn)化熱潮，似乎仍停留于理論上的“美好”。原因之一是被市場描述為“最高規(guī)格”、具有重大指引作用的全國城鎮(zhèn)化工作會議一再推遲。這一方面表明中央層面對此次城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的高度重視和審慎態(tài)度，另一方面，也導致市場對以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵還是“霧里看花”。而根據(jù)您的調(diào)研情況，目前各地關于“人的城鎮(zhèn)化”的推動，有哪些經(jīng)驗和問題？
辜勝阻：這一輪新型城鎮(zhèn)化，最大的特點就是“人的城鎮(zhèn)化”，而其中的關鍵在于實現(xiàn)農(nóng)民工市民化。因此，我們強烈建議，把基本公共服務供給問題，作為農(nóng)民工市民化的首要工作來推進，而不是簡單的土地開發(fā)在先。
深化公共服務體制改革，要推進基本公共服務從廣度和深度兩個層面向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。當前尤其要加強對農(nóng)民工及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“學有所教、病有所醫(yī)、住有所居、老有所養(yǎng)”等基本公共服務供給。這里面包括幾個重點領域，需要突破。
第一是教育經(jīng)費保障和教育體制改革。要加大財政對農(nóng)民工隨遷子女教育的投入，全面實行農(nóng)民工子女平等接受義務教育的政策，逐步降低隨遷子女接受高中教育的進入門檻。在解決農(nóng)民工子女義務教育的基礎上，還得破解異地高考困局，進行科學的異地高考制度的頂層設計，從全國通盤考慮研究和出臺異地高考制度安排，使長期在輸入地就讀的隨遷子女能夠就地參加高考。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，廣東省2013起開始實施異地高考政策，實現(xiàn)積分入戶的外來人口隨遷子女享有與戶籍考生同等的高考錄取權利。這是一個值得推薦的突破。
第二是要深化醫(yī)療保險制度改革，逐步將農(nóng)民工及隨遷家屬納入醫(yī)療保險體系，合理配置醫(yī)療服務資源，重視社區(qū)衛(wèi)生組織保障農(nóng)民工醫(yī)療服務的重要作用。
第三，要深化保障房制度改革，逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋范圍，降低農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的住房門檻，并從增大資金支持力度和增加住房供給兩個方面，確保農(nóng)民在城鎮(zhèn)“住有所居”。運用多種政策工具對農(nóng)民工保障性住房建設和交易給予資金補貼、稅收減免、土地供應、銀行信貸等方面的支持，減少保障性住房成本過高給農(nóng)民工帶來的影響，保障農(nóng)民工能夠“住得起”。
關于目前市場最為關注的政策對接，還有農(nóng)民社保的問題，我們的建議是，針對農(nóng)民工不同類型和具體情況，構建和完善與農(nóng)民工構成和特點相匹配的養(yǎng)老保險制度，同時提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，建立有效的養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。
對于大城市，既不能關死城門，堵住農(nóng)民進城，也不能一步徹底完全放開，要依據(jù)城市綜合承載力，對不同類型農(nóng)民工群體逐步放寬落戶條件。
上證報記者：近期，有媒體報道，一些地方政府已經(jīng)全面放開戶籍制度的限制，以盡快將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為市民。您怎么看待地方政府大手筆的城鎮(zhèn)化推進工作？
辜勝阻：當前戶籍制度改革可以采取“因城而異，因群而異”的分類指導原則，按城市類型、經(jīng)濟規(guī)模和人口特征采取不同程度的戶籍遷移管理辦法。對于大城市，既不能關死城門，堵住農(nóng)民進城，也不能一步徹底完全放開戶籍，要依據(jù)城市綜合承載力，對不同類型農(nóng)民工群體逐步放寬落戶條件。要優(yōu)先把有穩(wěn)定勞動關系、長期舉家工作、生活在城市，有穩(wěn)定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”農(nóng)民工流動人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。要重點推進解決新生代農(nóng)民工落戶問題，在農(nóng)民工市民化的進程中，新生代農(nóng)民工是市民化意愿最強、市民化過程最為迫切，同時也是比較容易融入城市被市民化的群體。對于中小城市，要向進城農(nóng)民工打開城門，鼓勵其進城落戶。對于縣城和縣城中心鎮(zhèn)，則要敞開城門，讓農(nóng)民自由進城。
公共服務體制改革是新型城鎮(zhèn)化的首要問題。深化公共服務體制改革，首先要推進基本公共服務從廣度和深度兩個層面向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋，讓轉(zhuǎn)移人口有穩(wěn)定的就業(yè)、實現(xiàn)基本公共服務全覆蓋甚至均等和安居樂業(yè)，解決“人如何市民化”問題。我們建議全國應實行統(tǒng)一居住證制度（類似國外綠卡），使基本公共服務按居住證實現(xiàn)常住人口全覆蓋。
上證報記者：產(chǎn)業(yè)的導入是農(nóng)民轉(zhuǎn)市民后有穩(wěn)定收入的保障。很多地方現(xiàn)在大量涌現(xiàn)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將產(chǎn)業(yè)支撐與新型城鎮(zhèn)化建設關聯(lián)。您覺得，產(chǎn)業(yè)引導，尤其是戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的導入，在這一輪新型城鎮(zhèn)化助推中，具體起到怎樣的作用？
辜勝阻：城鎮(zhèn)化在發(fā)展過程中必須與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“同步”發(fā)展，使城鎮(zhèn)化建立在產(chǎn)業(yè)基礎上，形成堅實的產(chǎn)業(yè)支撐，不能搞“空城計”。要防有城無市的過度城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，避免使新市民變游民、新城變空城的“拉美化陷阱”。沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和集聚，無法提供城鎮(zhèn)化所需的人口、資金和就業(yè)機會等等，即使依靠政府行政力量增加城鎮(zhèn)人口、開展城鎮(zhèn)建設，都是不可持續(xù)的。
因此，我們建議，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，要建立合理的產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，著重發(fā)展新一代信息技術、節(jié)能環(huán)保、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，強化城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐。要通過促進技術創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，衍生出新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，催生城市發(fā)展新動力。
要建立中央政府和地方政府及政府、企業(yè)、個人共同參與的市民化成本分擔機制，多渠道分擔市民化的改革成本。
上證報記者：農(nóng)民工市民化是一項高成本的改革，需要大量的投入。應該如何解決城鎮(zhèn)化進程中的資金問題？
辜勝阻：我們覺得，解決城鎮(zhèn)化“錢從何處來”的問題，需要建立改革成本多元化的分擔機制和市場化的投融資機制。具體來說，要建立中央政府和地方政府及政府、企業(yè)、個人共同參與的市民化成本分擔機制，多渠道分擔市民化的改革成本。
首先，要確定中央政府與地方政府的成本分擔辦法，深化財稅體制改革，努力使地方財力與事權相匹配。中央政府要加大財政轉(zhuǎn)移支付對提升地方政府公共服務能力的支持力度，并承擔農(nóng)民工市民化的特殊性支出；設計和推進相關稅收制度改革，規(guī)范土地財政為稅收財政，確保地方財政有穩(wěn)定可靠的稅源，提高地方政府承擔市民化的能力。
地方政府做什么呢？地方政府要逐步提高農(nóng)民工市民化投入在財政支出中的比例，集中解決教育、醫(yī)療、社會保障及保障房等基本公共服務支出問題。
另外，企業(yè)也要順應當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的變化提高農(nóng)民工的工資待遇和基本福利，為其辦理基本的社會保險以及分擔保障房的部分成本支出。要推進金融改革特別是農(nóng)地金融的改革，使農(nóng)民“沉睡的土地”變成其市民化的自有資本。
與此同時，要建立市場化的城鎮(zhèn)化投融資機制，積極引導民間資本參與城鎮(zhèn)化建設。發(fā)展民營金融機構和草根金融，為農(nóng)民工的草根創(chuàng)業(yè)和草根經(jīng)濟提供金融支持。此外，推進民營企業(yè)在城鎮(zhèn)建設的基礎設施、公共事業(yè)和社會事業(yè)中與其他所有制企業(yè)在投資審批、土地、財稅扶持方面的待遇公平化，吸引更多的社會資本參與城鎮(zhèn)化建設。
調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一批農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮正在湖北形成。2012年黃岡市有2000多農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，吸納8萬多人就業(yè)。位于湖北隨州市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的裕國菇業(yè)有限公司就是一家農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)，已轉(zhuǎn)移吸納農(nóng)村富余勞動力1500多人。政府應該高度重視這一流動趨勢，適時地構建“進城打工學習——回流創(chuàng)業(yè)實踐”機制，依靠廣大民眾強烈的自我創(chuàng)業(yè)、自我發(fā)展的愿望，鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展民營經(jīng)濟和草根經(jīng)濟，以創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，提高農(nóng)民工更好融入城市的能力。
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完善土地“確權、流轉(zhuǎn)、征用”等制度改革 |
推進農(nóng)村集體土地確權賦能工作，完善農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機制，控制征地規(guī)模和提高用地集約度，解決農(nóng)民工進城的“后顧之憂”。
上證報記者：土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的又一關鍵。如何通過深化改革，既保障進城農(nóng)民工的土地財產(chǎn)權，又能促進土地高效集約使用？
辜勝阻：土地問題是城鎮(zhèn)化另一個焦點問題。土地是城鎮(zhèn)化進程中最重要的物質(zhì)要素。土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的根本，農(nóng)村土地制度則是土地問題的核心。農(nóng)民只有擁有離開土地的選擇權和處置土地的自主權，才能擁有市民化的基礎。
為此，我們覺得，要對土地“確權、流轉(zhuǎn)、征用”等一系列環(huán)節(jié)進行有針對性的制度改革，推進農(nóng)村集體土地確權賦能工作，完善農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機制，控制征地規(guī)模和提高用地集約度，解決農(nóng)民工進城的“后顧之憂”。
具體做法上，首先要加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調(diào)查，盡快完成確權登記頒證工作。其次，要探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機制，提高土地流轉(zhuǎn)的市場化配置程度，降低農(nóng)民與土地“松綁”的難度。最后，要完善征地制度和用地制度，增加農(nóng)民工土地增值收益，控制征地規(guī)模，提高用地集約度。
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構建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系 |
大力發(fā)展城市群來發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應和輻射作用；通過發(fā)展中小城市和做大縣城來鼓勵更多的人就地城鎮(zhèn)化。
上證報記者：對于哪些區(qū)域應該是城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域，業(yè)內(nèi)討論也很多。您覺得城市群和小城鎮(zhèn)各自應該有怎樣的功能定位？
辜勝阻：城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展關鍵在于堅持“兩條腿走路”：一是大力發(fā)展城市群來發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應和輻射作用，以大帶小、合理分工，充分發(fā)揮大城市要素集聚的規(guī)模經(jīng)濟效益和中小城市吸納就業(yè)的社會效益；二是通過發(fā)展中小城市和做大縣城來鼓勵更多的人就地城鎮(zhèn)化，減少城鎮(zhèn)化過程中的“候鳥型”和“鐘擺式”人口流動帶來的巨大社會代價。
我國東部地區(qū)，例如珠三角、長三角和環(huán)渤海等地區(qū)，可以采取以大都市圈為特征的城市化策略，“做好”城市群，實行組團式的城市結構，通過大都市的輻射能力，直接把周邊的小城鎮(zhèn)納入塊狀的城市圈內(nèi)。比如目前在建設的環(huán)首都經(jīng)濟圈，以河北固安為代表的環(huán)北京區(qū)域，已經(jīng)形成航空航天、生物醫(yī)藥等多種高新技術產(chǎn)業(yè)支撐，就地解決農(nóng)民置業(yè)的成熟模式。
另外，我們在山東省調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，山東的做法是將城鎮(zhèn)化空間布局分為城市群、區(qū)域中心城市、縣域中心城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)五個層級，通過發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應和輻射作用，緩解其人口和資源承載壓力，而且增強周邊中小城市的區(qū)位優(yōu)勢，提高中小城市吸引力，推動了大城市和中小城市協(xié)同共贏發(fā)展。
上證報記者：有專家認為，城鎮(zhèn)化是一個隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，自然而然形成的結構變遷、人口流動。一旦加入行政性推動的成分，可能產(chǎn)生拔苗助長的結果。您是否有此擔心？
辜勝阻：城鎮(zhèn)化是市場的產(chǎn)物，推進城鎮(zhèn)化要尊重客觀規(guī)律，但并不意味著城鎮(zhèn)化過程中政府應“無所作為”。僅靠市場“無形之手”，會造成市場失靈，不利于城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。為此，新型城鎮(zhèn)化需要政府“有形之手”和市場“無形之手”的“兩只手”相結合，形成“市場拉動”和“政府推動”的雙重動力機制。
在“政府推動”方面，當前最大的缺位是農(nóng)民進城后沒有享受均等的基本公共服務，這就需要政府因勢利導、順勢而為，通過深化城鎮(zhèn)化配套改革主動解決市場失靈，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。當然，政府推動必須要在尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的基礎上，有所為有所不為，既不能缺位也不能越位、錯位。