城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，是推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)向前走的一個(gè)巨大機(jī)會(huì)，這是無人否定的，但我認(rèn)為，現(xiàn)在還需要認(rèn)真研究中國城鎮(zhèn)化發(fā)展可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)問題。
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一、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)最大風(fēng)險(xiǎn)就是城鄉(xiāng)矛盾的內(nèi)化 |
中國走向現(xiàn)代化，有一個(gè)絕對繞不過去的問題，就是通過現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，消滅城鄉(xiāng)差別。但是現(xiàn)實(shí)生活告訴我們，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市繁榮的過程中，也可能出現(xiàn)另一種情況，城鄉(xiāng)二元化和城鄉(xiāng)矛盾并沒有真正得到真正解決，而是轉(zhuǎn)化為城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)部矛盾，我把它叫做城鄉(xiāng)矛盾的內(nèi)化。拉美和東亞一些國家，已有這樣的典型案例。
2006年我在研究中國農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移問題時(shí)就發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化的某些跡象。1996年到2003年，正是國內(nèi)城市化快速擴(kuò)張和大量占用農(nóng)民耕地的高潮時(shí)期，耕地面積從19.51億畝急劇減少到18.51億畝，7年中減少了1億畝耕地，平均每年減少1429萬畝，7年耕地面積下降水平為
5.125%，成為改革開放以來耕地面積下降最快的時(shí)期，但正是在這個(gè)時(shí)間段（1996—2003），農(nóng)業(yè)部門的就業(yè)比例卻始終保持在49%―50%的水平，變動(dòng)差率在1—0.9之間，幾乎可以小到不計(jì)。
當(dāng)時(shí)我的感覺是，這樣發(fā)展下去不得了。城市化把大量農(nóng)村土地拿走了，代價(jià)僅僅是不成比例地接受少量城市戶籍市民，繼續(xù)留在農(nóng)村就業(yè)的人群比仍然相對較高，出現(xiàn)了“兩個(gè)極不對稱”，即城市化占用耕地的增長和農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移增長的比例極不對稱，城市規(guī)模擴(kuò)張和城市吸納穩(wěn)定居民的比例極不對稱。后來，又有人提出了土地城市化大大快于人口城市化的問題。以1980年到2010年為例，城市區(qū)域面積從5000平方公里上升為4.6萬平方公里，面積增加了9.2倍，城鎮(zhèn)化率為49.95%，同期城鎮(zhèn)常住人口從1.9140萬增加到6.7113億，增加了3.5倍，其中戶籍人口只有4.5792億人，人口城市化率只有43.15%，有2.1321億人沒有成為市民。
“兩個(gè)極不對稱”繼續(xù)發(fā)展，也可以在一個(gè)不太長的時(shí)間里讓中國城市化率達(dá)到很高水平（比如75%―80%）；讓農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)民人口比例大大減少，從而在形式上消滅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別。但是，一切問題都不會(huì)得到真正解決。城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別的矛盾，將會(huì)轉(zhuǎn)化為城市體系內(nèi)部的種種矛盾，例如城市人群貧富分化加大加劇的矛盾，城市戶籍市民和大量非戶籍就業(yè)人群的利益矛盾，政府管理差別和社會(huì)公平公正的矛盾，大城市人口過度擁擠和超越資源環(huán)境承載能力的矛盾，等等。
由此，在中國城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)基本結(jié)束之后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能面臨一種非常糾結(jié)的狀況。那時(shí)，城市土地?zé)o論在商用、住宅還是工業(yè)用地方面的進(jìn)一步擴(kuò)張，都會(huì)繼續(xù)創(chuàng)造巨大產(chǎn)值，城市建設(shè)與城市繁榮會(huì)發(fā)展到一個(gè)新水平，中國經(jīng)濟(jì)總量肯定上一個(gè)大臺(tái)階。與此同時(shí)，大量失地農(nóng)民只有少部分真正融入市民社會(huì)，大部分成為不穩(wěn)定的城市最低收入人群，以及仍有相當(dāng)比例的農(nóng)村就業(yè)者。這時(shí)，如果我們執(zhí)政黨還要繼續(xù)堅(jiān)持公正公平和共同富裕的發(fā)展方針，在已經(jīng)沒有大量土地資源和公有制土地紅利使用殆盡的情況下，斡旋余地將十分有限，成本和難度會(huì)非常之大。由于城鎮(zhèn)化過程中對土地資源及其收益的不平等分配，失地農(nóng)民損失巨大，城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化的社會(huì)矛盾一定會(huì)更加復(fù)雜、更加深刻、更加尖銳……中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，很可能就是另外一種樣子了。
根據(jù)我個(gè)人的觀察，國內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)的“城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化”現(xiàn)象，一直沒有得到比較明顯的改變，在某種程度上還有擴(kuò)大的跡象。
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二、新一輪國內(nèi)城市化的發(fā)展趨勢同農(nóng)民市民化逆向而動(dòng) |
目前有一種很通行的觀點(diǎn)，認(rèn)為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展可以產(chǎn)生40萬億元的投入拉動(dòng)，成為進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大杠桿。這種分析是有道理的。但我認(rèn)為如果真有40萬億元的話，怎么投入才是最重要的問題，因?yàn)椴煌耐度搿度腩I(lǐng)域、投入結(jié)構(gòu)、投入方向，會(huì)給城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來完全不同的結(jié)果。
最近，中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報(bào)告2012》，從農(nóng)民市民化的角度，提出了一種對未來城鎮(zhèn)化投入問題的思路。這個(gè)報(bào)告不是抽象計(jì)算40萬億元的宏觀經(jīng)濟(jì)賬，比如未來
30%左右的城市化率可以創(chuàng)造多少土地收入、新增消費(fèi)、稅收總量、融資規(guī)模，最終能夠增加多少GDP總量等等，而是測算在社會(huì)保障和公共服務(wù)的配套上，需要為農(nóng)民市民化投入的成本。該報(bào)告提出國內(nèi)農(nóng)民市民化的平均成本為10萬元，進(jìn)入中等城市的農(nóng)民家庭配套成本50萬元，大城市將超過100萬元，總計(jì)未來20年大約需要投入40萬億—50萬億。
按照我的理解，為農(nóng)民市民化進(jìn)行社會(huì)保障和公共服務(wù)配套的城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)際上提出了一種具有明確指向性的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，即能夠充分容納和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。這是一種非常有意義的分析方式。從理論合理性的意義上估算，未來20年農(nóng)民市民化的數(shù)額相當(dāng)巨大，首先需要把現(xiàn)有無城市戶籍的
2億多農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民，之后按照合理的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例，還應(yīng)把近2億人轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、生活，這樣粗算下來就有近4億農(nóng)民需要轉(zhuǎn)為城市市民。
要實(shí)現(xiàn)和容納這4億人的農(nóng)民市民化，讓這4億人在城市和城鎮(zhèn)中宜居、宜業(yè)、宜養(yǎng)，就必須在城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體架構(gòu)中，有能夠讓他們充分就業(yè)的行業(yè)領(lǐng)域，有大量適合他們貨幣購買力的住房，有足以容納他們子弟充分接受教育的學(xué)校，有能夠滿足為他們服務(wù)的醫(yī)療和其他基礎(chǔ)設(shè)施等等，還要有一個(gè)適應(yīng)他們收入水平的城市生活成本門檻。很顯然，要滿足這些要求，已經(jīng)不是搞幾項(xiàng)工程和幾個(gè)投入預(yù)算就能解決的問題了，而是涉及中國未來城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的大方向、大趨勢。
目前，中國的城市化、城鎮(zhèn)化發(fā)展正進(jìn)入新的發(fā)展階段，這個(gè)階段表現(xiàn)出來的種種情況，我認(rèn)為非常不適合農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變，更不要說數(shù)量如此龐大的農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變了。
美國學(xué)者諾色姆曾提出城市化進(jìn)程一般可以分為三個(gè)階段，城市化率低于
30%為初始階段，30%后是加速階段，70%即達(dá)到成熟階段。“城市化三階段理論”是否對中國適用，尚待驗(yàn)證，但他把城市化發(fā)展進(jìn)行階段性分析的方法，很值得借鑒。根據(jù)我們的觀察，改革開放后的國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展，大致可分為兩個(gè)階段。第一階段主要以城市外延規(guī)模擴(kuò)張為特征，在城市土地?cái)U(kuò)張帶動(dòng)下，推動(dòng)大規(guī)模城市改造、大規(guī)模住房和大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前大多數(shù)城市已進(jìn)入該階段尾聲。第二個(gè)階段，許多城市開始選擇向高端化發(fā)展，在高端基礎(chǔ)實(shí)施、高端產(chǎn)業(yè)行業(yè)和高端投資領(lǐng)域，進(jìn)行全面規(guī)劃、全面動(dòng)員、全面投入。
應(yīng)當(dāng)看到，中國出現(xiàn)城市高端化發(fā)展態(tài)勢，既有發(fā)展階段提升需求的客觀背景，也有政府行政偏好的驅(qū)動(dòng)。后者的作用非常強(qiáng)勢、非常有效，在缺乏必要約束時(shí)還常常導(dǎo)致城市高端化發(fā)展走向極端，甚至扭曲。例如許多城市的住房和住宅社區(qū)建設(shè)越來越高檔化、貴族化，城市公共設(shè)施越來越追求氣派、豪華，動(dòng)輒就是國際一流。城建豪華之風(fēng)的典型案例就是爭建摩天大樓。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年中國摩天大樓有1000多座，正在準(zhǔn)備建設(shè)的也有1000多座，遠(yuǎn)超美國的436座和阿聯(lián)酋的50座。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名很靠后的貴陽市，也要規(guī)劃建設(shè)17座摩天大樓；幾乎沒有知名度的廣西某市，正在雄心勃勃地規(guī)劃建設(shè)全國第一的“亞洲國際金融中心”，高度為528米。初步計(jì)算，5年后全國新建摩天大樓可能超過1000座，以每座50億元計(jì)算，投資總額將超過數(shù)5萬億元。
這樣的所謂城市高端化發(fā)展，可能不是個(gè)別案例而是比較普遍的現(xiàn)象，不是少數(shù)行政官員追求的目標(biāo)而是大多數(shù)政府在新一輪城市化發(fā)展中爭相攀比、追求的東西。如此下去，前文所講的農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化發(fā)展，就只有理論概念和模式的意義了。更值得研究的是，現(xiàn)在國內(nèi)許多城市都在推行以產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展進(jìn)行人口調(diào)控，辦法是“以業(yè)控人”，立足把大量低端產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)人群淘汰出去。這種做法，簡直就是公開向農(nóng)民市民化挑戰(zhàn)了。
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三、現(xiàn)有大、中、小城市的發(fā)展環(huán)境都不是農(nóng)民市民化的歸宿 |
長期以來，理論界普遍認(rèn)為農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦淖畲笳系K是城鄉(xiāng)戶籍制度，提出只要放開嚴(yán)格的戶籍管理就能改變現(xiàn)狀。我歷來不認(rèn)同這個(gè)觀點(diǎn)，至少在北京、上海、廣州一類大城市，這個(gè)觀點(diǎn)與事實(shí)不符。實(shí)際情況是，在這樣的大城市里實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，最大、最重要的障礙并不是戶籍，而是生活成本的高昂和社會(huì)保障的短缺。下面僅以兩個(gè)典型事例說明問題。
第一，從住房問題看。從2004―2011年，國內(nèi)商品住宅銷售價(jià)格（元∕平方米）增長92.83%，平均每年價(jià)格增長11.60%，大致8年翻一番，其中北京、上海等大城市的房價(jià)年增水平高于16%，大致6年翻一番。在中央政府的嚴(yán)格調(diào)控下，情況有所改善，但是從2012年11月開始，房價(jià)水平又大幅反彈，許多大中城市已接近兩位數(shù)字。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的住房，52%為用人單位提供的集體宿舍，47%為租住“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部或城近郊區(qū)的農(nóng)民住房，自購住房的比重不足1%。繳納住房公積金的農(nóng)民工比重不足3%。2010年農(nóng)民工月租房成本平均為421元，占月平均工資的1/4。現(xiàn)在中央政府正在大力實(shí)施保障房建設(shè)工程，3200萬套保障房以四口之家計(jì)算可容納近1.2億人，但這個(gè)保障房工程基本上沒有農(nóng)民市民化的份額，更不要說可能有上億人的規(guī)模了。
第二，從社會(huì)保障問題看。最近
8年來城市企業(yè)退休基本養(yǎng)老金水平連續(xù)提高，2012年已從月人均700多元提高到1700元，年收入達(dá)到
20400元，這就為全面參加社會(huì)保障項(xiàng)目提供了基本條件。相比之下，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國農(nóng)民工2011年底參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重僅為16.4%，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的僅為18.6%，參加工傷保險(xiǎn)的僅為
27%，參加失業(yè)保險(xiǎn)的僅為9.4%。如此低的參保水平，主要受制于低收入水平的制約。以武漢市為例，一個(gè)農(nóng)民工如參加城鎮(zhèn)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，用人企業(yè)每月需為其繳納516元，農(nóng)民工本人每月繳納166元（占其本人月工資的12%），合計(jì)為每月682元，每年為8184元。在平均月收入只有1383元的條件下，農(nóng)民工怎么會(huì)有全面參保的積極性呢。
很顯然，大城市決不是數(shù)億中國農(nóng)民工的歸宿。在高昂的居民生活成本面前，即使給農(nóng)民工一個(gè)戶口本，絕大多數(shù)人也很難在大城市找到自己長久的安身立命之處。怎么辦呢？要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變，剩下的選擇就只有一個(gè)——中小城市，特別是生活成本較低的小城市。這是我一直看好的數(shù)億中國農(nóng)民工的最終歸宿。
但是，深入調(diào)查研究就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這個(gè)看似合乎邏輯的選擇路徑，實(shí)際上也并不一定走得通。
近幾年來國內(nèi)中小城市的發(fā)展，也出現(xiàn)了向高端化發(fā)展的傾向。據(jù)國內(nèi)一家研究機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，全國有
600多個(gè)城市正在雄心勃勃地計(jì)劃“走向世界”，在200多個(gè)地級市中，有180多個(gè)正在全面規(guī)劃建設(shè)“國際大都市”，約占全部地級市的
90%左右。這種城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的選擇，顯然并沒有大量容納農(nóng)民工的考量。
在小城鎮(zhèn)就業(yè)也并不容易，無產(chǎn)業(yè)則無就業(yè)，現(xiàn)在各類產(chǎn)業(yè)都主要聚集在大城市和大城市群周圍，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)聚集程度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民市民化的就業(yè)要求。說到小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，問題就更大，目前我國還有
20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無污水處理設(shè)施，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設(shè)施投入僅為城市的
20%。再看小城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，無論是公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生還是公共文化設(shè)施，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法同大中城市相比。在這樣的發(fā)展?fàn)顩r下，無法設(shè)想國內(nèi)的小城鎮(zhèn)能夠承當(dāng)起農(nóng)民市民化的歷史任務(wù)。
建議下一步城鎮(zhèn)化的發(fā)展節(jié)奏可以考慮放慢一些。不要急于在未來15—20年時(shí)間里，把中國最后20%—30%左右的城鎮(zhèn)化空間填平。城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)非常復(fù)雜的大系統(tǒng)，涉及產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、公共產(chǎn)品布局結(jié)構(gòu)、大中小城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)和國家基礎(chǔ)設(shè)施布局結(jié)構(gòu)等綜合統(tǒng)籌。如果城鎮(zhèn)化土地?cái)U(kuò)張速度過快、規(guī)模過大，系統(tǒng)配套長期嚴(yán)重滯后，在土地城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%—80%之后，就很可能出現(xiàn)各種城鎮(zhèn)化的扭曲現(xiàn)象，那個(gè)時(shí)候再進(jìn)行全面調(diào)整，成本會(huì)非常之高，難度會(huì)非常之大。建議中央決策機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，不但要統(tǒng)籌全局、系統(tǒng)謀劃，還要特別注意突出重點(diǎn)、把握節(jié)奏，不能簡單制定時(shí)間表之類的東西，更要警惕政府主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)式、強(qiáng)制式城鎮(zhèn)化。