●政府全面主導的城鎮(zhèn)化發(fā)展蛻變成為誰官職高誰有話語權。許多地方的城市規(guī)劃因此嚴重違反科學規(guī)律，帶來了重大損失
●政府一家為大，主導城鎮(zhèn)化發(fā)展，為了自身政績需要、面子形象需要，攤大餅、搞擴張
●國際上，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍，我國2000～2010年達到1.8倍
●由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對土地收益有較大的支配自主權，這就導致地方政府具有強烈的動機低價從農民手中征地，然后高價出讓
●人口已經(jīng)達到中等城市的規(guī)模，但得不到相應的政策支持。在土地指標利用方面，低等級城鎮(zhèn)獲取土地指標非常困難
十八大報告中八次提到了城鎮(zhèn)化，李克強總理也多次強調，城鎮(zhèn)化是我們最大的內需潛力所在。但是未來城鎮(zhèn)化道路該如何走？新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的改革重點在哪里？如何解決和糾正當前城鎮(zhèn)化過程中存在的各種問題和錯誤做法？這些問題成為擺在新一屆政府面前的一道道難題。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心是國內開展城鎮(zhèn)化研究比較早的單位，曾提出了多份富有建設性的政策建議。近日《經(jīng)濟參考報》記者采訪了該中心研究員馮奎。
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政府全面主導城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端顯現(xiàn) |
《經(jīng)濟參考報》：中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與其它國家相比，存在許多不同之處，尤其是政府的角色不可或缺，甚至起主導的作用。有人認為，這種政府全面主導的城鎮(zhèn)化一定程度上有利于城鎮(zhèn)化率迅速提升，有利于政府對人口流向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進行調節(jié)，但是也有人認為，這種模式也面臨著部分政策失效、負面影響漸漸顯現(xiàn)的問題。您怎么看待這個問題？
馮奎：政府全面主導的城鎮(zhèn)化干預人口向城市集聚，以行政手段影響城市增長，這種干預主要通過制定戶籍政策、土地政策、行政區(qū)劃調整政策、投融資政策體現(xiàn)出來。
首先，人口戶籍政策。城鎮(zhèn)化的實質性內容就是人口由農村向城市的流動。中國的戶籍制度通過對人口流動實施限制，從而成為政府對城鎮(zhèn)化進行干預最有力的手段。
自1958年至80年代初，政府通過戶籍政策全面控制人口遷移。從1980年代初至2000年，戶籍政策不斷放松，但對遷移仍設置許多前提條件。從2000年至今，縣以下戶籍已基本放開，但是各地過高的“門檻”仍然排斥農民工進城。
其次，土地政策。中國一系列土地制度保障了國家可以主導城鎮(zhèn)化過程中的土地利用。第一，從土地所有制規(guī)定來看，《土地管理法》規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，即規(guī)定國家對城市土地的所有權，而任何個人、組織或企業(yè)都不能擁有其所有權；第二，土地規(guī)劃制度，特別是土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定要求，土地使用者在利用土地時，要嚴格按照土地規(guī)劃，不能違背；第三，土地用途管制的規(guī)定強調，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護；第四，土地儲備制度規(guī)定，城市土地依法進行土地使用權的出讓必須經(jīng)過政府儲備；第五，土地供應制度，包括土地利用總體規(guī)劃和年度計劃等，以指標的形式保證土地用于政府指定的地區(qū)或部門。基于上述一系列制度，各相關部門出臺了多項政策文件對土地市場進行宏觀管理與調控。這些管理與調控手段涉及城鎮(zhèn)化過程中各類相關用地，比如住房用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地等。通過這種辦法，國家實施了對城鎮(zhèn)化的主導。特別要注意的是，這些政策的執(zhí)行期限并不明確，一般表現(xiàn)為“通知”、“工作方案”、“意見”等典型行政化的特征。
第三，行政區(qū)劃政策。中國城市和小城鎮(zhèn)的設置需要按照一定標準、程序報批，經(jīng)過嚴格審定后才可被認定為是城市或小城鎮(zhèn)。1984年的小城鎮(zhèn)設立政策、1986年的縣級市設立政策，是迄今為止影響小城鎮(zhèn)與中小城市發(fā)展格局最重要的政策。
第四，規(guī)劃政策。規(guī)劃政策作為政府管理經(jīng)濟的一項政策工具，種類繁多。據(jù)有關部門統(tǒng)計，經(jīng)國家法律授權編制的規(guī)劃至少有83種。這些規(guī)劃工具強調上下口徑一致，上級部門的規(guī)劃制定的指標會層層分解到下級部門的規(guī)劃，因而導致在整個城鎮(zhèn)化過程中，各種規(guī)劃體現(xiàn)出一種政府主導的、計劃經(jīng)濟較濃的色彩。
先看發(fā)展規(guī)劃。國家層面制定全國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，省、市、縣層面將上級部門的經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的主要指標進行分解落實。國土資源部門和發(fā)改委部門負責編制國土規(guī)劃。國家層面制定全國性的國土利用規(guī)劃，省、市、縣、鄉(xiāng)分別制定各自的國土規(guī)劃。國土利用的主要目標通過這個規(guī)劃進行層層分解。建設部門牽頭編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市域體系規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也基本上上行下效。在規(guī)劃編制過程中，上級行政部門的規(guī)劃對下級行政部門的規(guī)劃進行指導與監(jiān)督。
上述各類規(guī)劃中，發(fā)展規(guī)劃不是法定規(guī)劃，但由于它是發(fā)改系統(tǒng)主導，總體協(xié)調性較強。建設部門的城市規(guī)劃雖然是法定規(guī)劃，但在中國的國情條件下，受到城市政府行政命令的影響較大，出現(xiàn)所謂“行政權威大于知識權威”的現(xiàn)象。各類規(guī)劃在城市這一層面，多被政府利益引導著前進。
第五，投融資政策。1994年1月1日起，國家實行了分稅制，規(guī)定土地出讓金收入30%歸中央，70%歸地方。由于中國城鎮(zhèn)化過程中面臨著大量的基礎設施建設以及人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，資金缺口較大，而地方又沒有培育起財產(chǎn)稅等長期收入來源，這使得地方城市政府開始不斷依賴土地財政收入。2010年，土地出讓金已占地方主要財政收入70%。政府對土地出讓金的依賴是一個循環(huán)，即政府越依賴于土地出讓金，它就必須通過依賴高度壟斷的一級土地市場。而這又會導致政府有著強勁動力從農民手中征地，并阻止農民在集體土地上進行城市化的探索。
另一方面，中國城鎮(zhèn)化過程中基礎設施、農民市民化所需資金的多元投入機制并沒有形成。長期以來，我國對中小企業(yè)、民營企業(yè)的投資采取的是法有規(guī)定方可進行投資的政策，而不是法無明文禁止都可進行投資的政策。2010年5月，國務院頒布“新36條”，鼓勵民間資本參與電力建設、興建各類學校、醫(yī)院等設施。“新36條”在很多方面具有創(chuàng)新性，但也存在許多問題。一是鼓勵民間資本參與的大量投資項目，其細則出臺依然需要有關部委研究后推出。由于民間資本參與投資建設的領域與部委原先管轄的領域存在一定沖突，部委或其直屬、下屬單位對民間資本參與投資建設有抵觸情緒，因此細則內容上有一定折扣。二是這份“新36條”出臺后，進一步明確了部委牽頭單位。許多對民間資本的鼓勵性措施，往往要由多個部委協(xié)調解決。這導致協(xié)調成本較高，本來是簡化的投資鼓勵政策可能又演變成為投資審批政策。
《經(jīng)濟參考報》：這種政府全面主導的模式有哪些弊端？
馮奎：城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎平臺是地方各類城市、小城鎮(zhèn)。政府全面主導的城鎮(zhèn)化，就是由政府部門進行決策并且推進的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化強調上級指揮下級，下級貫徹落實上級要求，政府部門對相關部門下達行政命令。雖然這種政府主導型城鎮(zhèn)化有一定的合理性，但卻存在許多問題和弊端。
首先是缺乏科學性。政府體系是一個典型的金字塔式的組織結構，且政府與企業(yè)或非政府組織的關系又有較強的支配關系，這就導致以政府主導的城鎮(zhèn)化發(fā)展蛻變成為誰官職高誰有話語權。許多地方的城市規(guī)劃因此嚴重違反科學規(guī)律，帶來了重大損失。
其次是造城運動，盲目擴張。政府一家為大，主導城鎮(zhèn)化發(fā)展，為了自身政績需要、面子形象需要，攤大餅、搞擴張。突出反映這種粗放式、外延式城鎮(zhèn)化增長道路，就是城市建設用地增長過快。據(jù)遙感影像對比分析，僅2006～2009年，全國84個重點城市主城區(qū)建設用地規(guī)模就從1.7萬平方公里擴大到1.9萬平方公里。在全國652個城市中，市區(qū)面積增加1倍以上的城市有147個。
第三是不計成本，粗放發(fā)展。國際上，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍，我國2000～2010年達到1.8倍。這表明，相比較一定數(shù)量人口城鎮(zhèn)化，土地利用十分粗放。造成這種情況的原因復雜，其中主要原因是政府并不是一個經(jīng)濟組織，在用行政力量推動城鎮(zhèn)化發(fā)展時，可以少計、不計城鎮(zhèn)化的成本，包括土地成本。
第四是低價征地，與民爭利。由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對土地收益有較大的支配自主權，這就導致地方政府具有強烈的動機低價從農民手中征地，然后高價出讓。數(shù)據(jù)顯示，2008年全國土地收入1.0375萬億元，拆遷、補助費用為3778億元；2009年全國土地收入為1.42萬億元，拆遷、補助費用為5180億元。也就是說，政府花1塊錢，可以獲得3塊錢。
第五是資源過度集中，中小城市增長乏力等。人口已經(jīng)達到中等城市的規(guī)模，但得不到相應的政策支持。在土地指標利用方面，低等級城鎮(zhèn)獲取土地指標非常困難。2000-2010年，中國城級以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長了95.8%，而同期中國縣級以上城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長了50.9%。
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戶籍、土地、等級化管理等問題障礙城鎮(zhèn)化進程 |
《經(jīng)濟參考報》：這些制度和政策對城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生了哪些不利影響？
馮奎：正是因為在戶籍、農民工基本公共服務、保障性住房建設、土地利用、等級化的行政管理體制等方面存在大量的問題，新型城鎮(zhèn)化向前推進中遇到多方面障礙。
一是戶籍方面。過高落戶“門檻”排斥農民工。一些地方規(guī)定，“主城市落戶需要在主城區(qū)務工經(jīng)商5年以上，投資興辦實業(yè)3年累計稅收10萬，或者1年納稅5萬以上”；還有一些地方規(guī)定勞動人口的落戶條件是，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會保險費滿七年、有固定住所、穩(wěn)定就業(yè)、符合計劃生育政策、依法納稅等。
農民工落戶成本負擔機制尚未明確。東南沿海一些省份的積分落戶政策對本省戶籍農民工有特殊照顧，但對外省籍的農民工則沒有照顧。主要原因是，他們在流入地的落戶成本較高，到目前這筆成本的分擔機制并沒有建立起來。
居住登記制度配套措施跟進不足。全國已有近2/3的省份取消了農民戶口和非農業(yè)戶口的劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。但是，戶口登記制度統(tǒng)一的背后，配套政策大多沒有跟進，養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等方面的福利待遇基本沒有落實。
二是農民工基本公共服務方面。農民工子女平等接受義務教育服務還有障礙。這方面問題一是入讀公辦學校難。在現(xiàn)行財政體制下，義務教育經(jīng)費撥付的依據(jù)是本地戶籍，大多數(shù)城鎮(zhèn)政府預算沒有針對外來農民工子女的教育經(jīng)費。二是擇校借讀費用高。廣東省一些城市規(guī)定，達不到積分的農民工子女在就讀公辦學校時，要交借讀費2-3萬元。三是民辦打工子弟學校教學質量較差。
城市對農民工公共衛(wèi)生服務存在盲點和漏洞。農民工計劃免疫和婦幼保健可及性低于城市戶籍人口。農民工疾病防控服務與農民工高流動性構成一對矛盾。農民工缺少職業(yè)病防護服務，他們在城中村的環(huán)境衛(wèi)生條件較差。
外出農民工參加社會保險的比例總體較低。根據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究報告，2009年，參加基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險的農民工分別只占農民工總數(shù)的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%。甚至由于社會保險設計和服務上存在的一些問題，一些地方的農民工出現(xiàn)退保的現(xiàn)象。
三是保障性住房建設方面。大規(guī)模建設保障性房可能引發(fā)地方政府的金融風險，保障性住房建設的可持續(xù)性差。當前，很多城市的保障性住房設計一般只針對本地戶籍人口，外地務工人員只能慢慢排隊。從世界各國經(jīng)驗來看，早期公租房供給少的時候，政府發(fā)揮主導作用；后期則要逐漸退出。但目前中國大規(guī)模保障性住房建設政府的角色尚未完全明晰。
四是土地管理方面。城鎮(zhèn)化過程中人的自由流動與土地要素的不可自由流動(流轉)二者之間產(chǎn)生了嚴重的沖突。農村集體土地與城市建設用地的關系至今未能理順。土地管理制度上存在的種種問題，緣于各種法律制度中有關土地管理的表述，存在著一定的矛盾；緣于不同歷史時期對土地的作用形成了不同的認識；緣于不同利益主體的利益在土地上的反映并不充分。土地管理制度改革已經(jīng)成為未來城鎮(zhèn)化的一個核心的問題。
五是不合理的城市管理體制方面。等級化的行政管理體制，制約了較低等級的城鎮(zhèn)的發(fā)展。比如一些小城鎮(zhèn)，人口已經(jīng)達到中等城市的規(guī)模，但得不到相應的土地利用指標的政策支持，低等級城鎮(zhèn)獲取土地指標非常困難。
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新型城鎮(zhèn)化要求政府轉換職能實行五方面改革 |
《經(jīng)濟參考報》：十八大報告提出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。這就要求對那些不符合新型城鎮(zhèn)化道路的體制機制進行全方位的改革。您認為，改革需要從哪些方面入手？
馮奎：政府要增強責任意識、主體意識，通過機構調整、職能轉換等方式，推動各方面體制機制改革。重點要從以下五方面入手。
其一，推進戶籍制度改革。“十八大”后，要繼續(xù)落實中央已經(jīng)制定的相關政策，放寬落戶條件。有關部門要盡快研究落實跨省農民工落戶的成本分攤機制，推動包括3000多萬舉家遷徙的農民工家庭和所謂的“新生代農民工”等重點人群的落戶。逐步取消城鄉(xiāng)農業(yè)戶口和非農戶口的劃分方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。
其二，改善農民工的基本公共服務。要著重圍繞農民工生活中迫切需要解決的問題，出臺相關政策。擴大農民工社保覆蓋率、解決好農民工子女就學問題，著力爭取改善農民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務體系。
其三，推進保障房建設。政府主導建設的保障性住房應該只針對社會中最低收入的城市弱勢群體，這些群體應包括農民工。在城市密集區(qū)以及大城市郊區(qū)，可以逐步改造，探索試點將出租屋納入保障性租賃住房體系。歐美日等發(fā)達國家、香港、新加坡等高度城市化地區(qū)政府在建設、管理保障性住房方面，形成了較為完備的融資、供地模式和合理的共建共管的管理模式，值得借鑒并融入到我國的政策設計中去。
其四，改革土地管理政策。要強化規(guī)劃管控，嚴格控制城鎮(zhèn)擴張的規(guī)模和速度，統(tǒng)籌各類土地的功能，促進土地利用綜合效率提高。通過挖掘存量土地潛力，大力拓展城鎮(zhèn)化發(fā)展用地新空間，包括積極盤活城鎮(zhèn)存量建設用地，有序推進未利土地的開發(fā)空間，積極調整城鄉(xiāng)建設用地布局。要完善土地市場體系，改革城鄉(xiāng)二元的土地管理制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，擴大市場機制在土地資源配置上的作用范圍。土地征用制度、土地稅收制度、土地收益分配制度等等，事關城鎮(zhèn)化的推進，要盡早加以改革完善。
其五，改革城鎮(zhèn)行政管理體制。要研究和制定符合新型城鎮(zhèn)化要求的“城市”標準，借鑒國際經(jīng)驗，針對中國國情，設計出中國的市制制度，通過行政體制改革為城鎮(zhèn)化建設松綁。要理順財政體制，增強低等級特別是一批特大型的小城鎮(zhèn)的活力，將它們培育成中小城市。