當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛過(guò)50%，按戶籍人口計(jì)算則僅為35%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也低于處于相同發(fā)展水平的經(jīng)濟(jì)體，未來(lái)發(fā)展空間十分巨大。如何在新的發(fā)展階段做好城鎮(zhèn)化大文章，受到全社會(huì)廣泛關(guān)注，但在認(rèn)識(shí)上也出現(xiàn)了不少誤區(qū)。一些地方簡(jiǎn)單地把城鎮(zhèn)化等同于造城建樓，這顯然是非常錯(cuò)誤的。從“土地的城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”，這是對(duì)城鎮(zhèn)化認(rèn)識(shí)的一個(gè)進(jìn)步，但“人的城鎮(zhèn)化”的具體內(nèi)涵仍然不是很清晰。另外一種普遍的看法是把城鎮(zhèn)化當(dāng)作擴(kuò)大內(nèi)需的工具，這也是不科學(xué)的。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和發(fā)展的結(jié)果，人為地增加城鎮(zhèn)化率并不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
我國(guó)正處于深化經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期，我們應(yīng)以新型城鎮(zhèn)化為支撐，系統(tǒng)設(shè)計(jì)未來(lái)改革戰(zhàn)略。也就是說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)改革戰(zhàn)略，而不僅僅是增長(zhǎng)和發(fā)展戰(zhàn)略。應(yīng)當(dāng)以城鎮(zhèn)化為契機(jī)，扭轉(zhuǎn)過(guò)去政府命令和主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式，大力推進(jìn)體制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的基礎(chǔ)作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間結(jié)構(gòu)的成功轉(zhuǎn)型，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)20年的健康可持續(xù)發(fā)展。
城鎮(zhèn)化是工業(yè)化中集聚效應(yīng)的必然結(jié)果，市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化能促進(jìn)結(jié)構(gòu)升級(jí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
現(xiàn)代意義上的城鎮(zhèn)化是指由工業(yè)化帶來(lái)的大規(guī)模的人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的遷移，以及由此導(dǎo)致的生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變。工業(yè)革命以后，大規(guī)模集中生產(chǎn)的工廠制度在經(jīng)濟(jì)中成為主導(dǎo)力量，使人們需要集聚生活。而工業(yè)生產(chǎn)分工日益精細(xì)化，各種行業(yè)需要精密配合，使集聚效應(yīng)的優(yōu)勢(shì)越發(fā)明顯。工業(yè)化生產(chǎn)的各部門集聚在城市中，形成了規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和外部經(jīng)濟(jì)，提高了分工和專業(yè)化的效率，這極大地加速了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。
市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。工業(yè)的迅猛發(fā)展，收入的快速增長(zhǎng)，大大提高了人們的消費(fèi)能力，促進(jìn)了城市商業(yè)的繁榮。工業(yè)分工的精細(xì)化，使家政勞動(dòng)的社會(huì)化迅速興起，服務(wù)業(yè)因此也得到迅速發(fā)展。隨著城市人口密度的提高，為城市公共設(shè)施和公共服務(wù)事業(yè)提供了發(fā)展的空間，銀行、保險(xiǎn)等金融服務(wù)業(yè)隨之日益發(fā)展，同時(shí)文化教育娛樂(lè)體育衛(wèi)生等事業(yè)也相應(yīng)壯大。因此，工業(yè)化的推進(jìn)導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化的繁榮，而城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與服務(wù)業(yè)的繁榮進(jìn)一步提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，催生了新的行業(yè)和生產(chǎn)部門，使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加側(cè)重第三產(chǎn)業(yè)。
工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須以農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化為基礎(chǔ)。回顧主要發(fā)達(dá)國(guó)家所走過(guò)的歷程不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了大量的農(nóng)產(chǎn)品。同時(shí)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、集約化程度，產(chǎn)生了大量的剩余勞動(dòng)力，為工業(yè)化提供了大量的勞動(dòng)力資源。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高帶來(lái)了農(nóng)業(yè)人口收入水平的增加和消費(fèi)能力的提高，也為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。目前，一些國(guó)家的城市之所以患上“城市病”，恰恰是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化沒(méi)有跟上。
以戶籍制度為核心的二元體制、過(guò)于僵硬的城鄉(xiāng)行政區(qū)劃體制等，人為抑制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程
我國(guó)的城鎮(zhèn)化走過(guò)了一段曲折的道路。新中國(guó)成立以后，為了在較短時(shí)間內(nèi)建立起較為完備的工業(yè)部門，我國(guó)建立了以戶籍制度為核心的二元體制，以計(jì)劃和行政手段人為抑制城鎮(zhèn)化進(jìn)程。改革開(kāi)放后，市場(chǎng)機(jī)制的逐步建立和快速工業(yè)化加速了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但是，城鎮(zhèn)化發(fā)展依然面臨重重體制阻力。一個(gè)嚴(yán)重的后果是城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距目前在2.5倍左右，而韓國(guó)1995年城鄉(xiāng)差異已經(jīng)消除，我國(guó)臺(tái)灣2000年時(shí)城鄉(xiāng)差異只有20%。我國(guó)的城鄉(xiāng)差異，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的原因，更主要的是體制原因。更為嚴(yán)重的是，新進(jìn)入城市的人口，形成了城市地區(qū)的新二元結(jié)構(gòu)，“農(nóng)民工”沒(méi)有實(shí)現(xiàn)市民化，為城市的健康發(fā)展帶來(lái)阻力。
我國(guó)城鎮(zhèn)化中另外一個(gè)行政扭曲力量是城鄉(xiāng)行政區(qū)劃體制過(guò)于僵硬，不能適應(yīng)迅速變化的形勢(shì)。比如，我國(guó)很多發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密度和經(jīng)濟(jì)活躍度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一般意義上的城市標(biāo)準(zhǔn)，但依然無(wú)法在當(dāng)前的行政體制中成為城市，這就人為地抑制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程；并且，發(fā)達(dá)地區(qū)的常住人口在決定公共服務(wù)時(shí)又不能統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，被當(dāng)?shù)卣?dāng)成“財(cái)政負(fù)擔(dān)”，壓制了市場(chǎng)的集聚效應(yīng)和城市的發(fā)展。
在當(dāng)前的財(cái)政體制下，行政級(jí)別決定財(cái)政資源的分配，這會(huì)使政治中心城市更具優(yōu)勢(shì)，而經(jīng)濟(jì)中心城市和小城鎮(zhèn)因?yàn)榈貌坏阶銐蚨嗟呢?cái)政支持而發(fā)展滯后。有一些城市其實(shí)沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，但因?yàn)樾姓?jí)別高而變得過(guò)大，其發(fā)展離開(kāi)財(cái)政供養(yǎng)難以持續(xù)。另外很多城市的經(jīng)濟(jì)集聚力量很強(qiáng)，但行政級(jí)別較低，行政和財(cái)政資源不能支撐城市發(fā)展的需要。
此外，一些地方盲目追求GDP，忽視城市綜合發(fā)展，阻礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，導(dǎo)致中國(guó)式的城市病。我國(guó)的城市、特別是大中型城市的管理水平大大落后于城鎮(zhèn)化的要求，導(dǎo)致交通和環(huán)境污染日益惡化，教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展越來(lái)越不能滿足居民需要。由于體制原因，服務(wù)業(yè)的發(fā)展沒(méi)有得到足夠的重視，而文化娛樂(lè)體育事業(yè)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。
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以新型城鎮(zhèn)化為支撐，系統(tǒng)設(shè)計(jì)改革戰(zhàn)略 |
黨的十八大提出，必須以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，著力解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)以城鎮(zhèn)化推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重大戰(zhàn)略目標(biāo)，我們必須改革舊的、僵化的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，將城鎮(zhèn)化作為一種改革戰(zhàn)略，革除體制弊端，釋放市場(chǎng)力量，充分實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)。
在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式上，應(yīng)從政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化逐步過(guò)渡為市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化在執(zhí)行過(guò)程中過(guò)于依賴行政力量，容易引起各種利益的沖突，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)绊懮鐣?huì)和諧穩(wěn)定。比如，過(guò)去在城鎮(zhèn)化過(guò)程中屢見(jiàn)不鮮的強(qiáng)征農(nóng)民土地、強(qiáng)拆住宅，可以通過(guò)市場(chǎng)化的公平高效的土地確權(quán)及流轉(zhuǎn)制度來(lái)解決。再如，政府應(yīng)從趕農(nóng)民進(jìn)城上樓、人為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)榻o農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)提供制度便利和政策條件，使他們有意愿也有能力真正成為城市居民。
在新的發(fā)展時(shí)期，不應(yīng)簡(jiǎn)單地把城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)內(nèi)需、擺脫經(jīng)濟(jì)困境的短期政策措施。這是因?yàn)椋藶榈匕讶丝诰奂诔擎?zhèn)并不會(huì)自動(dòng)拉動(dòng)內(nèi)需。反之，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)勁的時(shí)候，城市中的就業(yè)機(jī)會(huì)更多，難道還要人為地限制城鎮(zhèn)化嗎？要使城鎮(zhèn)化真正成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展所依賴的推動(dòng)力，必須以城鎮(zhèn)化為支撐，實(shí)施系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)制度的改革。
第一，盡快打破二元體制，積極穩(wěn)妥改革戶籍制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民自由、合理流動(dòng)，為有條件進(jìn)城工作的農(nóng)村居民提供安居樂(lè)業(yè)的政策保障。
第二，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的均等化，落實(shí)流動(dòng)兒童平等上學(xué)和高考的權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的最基本條件。
第三，進(jìn)一步完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，促進(jìn)農(nóng)村土地和宅基地的確權(quán)和流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，讓農(nóng)民進(jìn)城沒(méi)有后顧之憂。
第四，穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，力爭(zhēng)盡快建立覆蓋全民的均等化的社會(huì)保障體系，使農(nóng)村居民和農(nóng)村進(jìn)城居民享受平等的社會(huì)保障服務(wù)。
第五，改革我國(guó)目前的行政區(qū)劃制度，因地制宜、靈活安排城鄉(xiāng)行政區(qū)劃，以人口密度和經(jīng)濟(jì)活躍程度為主要標(biāo)準(zhǔn)，使城鄉(xiāng)行政區(qū)劃適應(yīng)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
第六，改革當(dāng)前的財(cái)稅體制，逐步改變以行政級(jí)別作為主要依據(jù)分配財(cái)政資源的做法，推動(dòng)以市場(chǎng)手段籌集資金推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在條件許可的情況下推行市政債的發(fā)行，使城市的發(fā)展逐步擺脫對(duì)行政體制的依賴，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
第七，大力提高城市綜合管理水平，改變過(guò)去一味造城建樓、忽視城市軟環(huán)境建設(shè)的做法，推動(dòng)建立“人文城市”、“和諧城市”、“宜居城市”，為城市居民提供更好的社會(huì)服務(wù)和生活環(huán)境。
第八，改革文化體育體制，為城市發(fā)展文化體育事業(yè)創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境。
只要我們把城鎮(zhèn)化當(dāng)作改革的核心戰(zhàn)略，把市場(chǎng)規(guī)律作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)力量，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題將迎刃而解，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變也將水到渠成，城鎮(zhèn)化將真正成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的新的動(dòng)力源泉。