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        建立存款保險制度必須解決的幾個問題
        2013-05-10   作者:魏加寧(國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部)  來源:中國經(jīng)濟(jì)時報
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          建立存款保險制度應(yīng)由誰來出資

          建立存款保險制度,如果僅僅依靠向存款類金融機(jī)構(gòu)收取保費,就會出現(xiàn)兩難局面:如果保費費率過低,就需要花費很長時間來積累資金,因而不得不繼續(xù)依靠中央銀行來維持信用等級;但如果費率過高,又會加重存款類金融機(jī)構(gòu)的財務(wù)負(fù)擔(dān),并最終將成本轉(zhuǎn)嫁給工商企業(yè),阻礙實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
          因此,建立存款保險制度理應(yīng)多方籌資,而不是僅僅依靠收取保費。日本當(dāng)年在建立存款保險制度時,啟動資金是由中央財政、中央銀行以及銀行業(yè)協(xié)會三家各出資1/3。有鑒于此,中國在建立存款保險制度時也應(yīng)由三方共同出資,而不是由人民銀行一家單獨承擔(dān)。其理由如下:
          首先,建立存款保險制度屬于國家公共事業(yè),理應(yīng)由中央財政提供部分資金;其次,建立存款保險制度可以大大節(jié)省中央銀行作為最后貸款人所提供的救助資金,理應(yīng)由中央銀行提供部分資金;最后,建立存款保險制度,可以為整個銀行業(yè)提供安全保障,理應(yīng)由銀行業(yè)協(xié)會提供部分資金。
          然而,由于中國的銀行業(yè)協(xié)會擁有資金十分有限,難以提供足夠的資金支持。但是中國擁有獨特的匯金公司,因此可以通過減持國有銀行股份的方式籌集資金,并將所籌資金投入到新建的存款保險機(jī)構(gòu)作為資本金。這樣,既可以解決建立存款保險制度的啟動資金問題,還可以為銀行業(yè)建立公平的市場競爭環(huán)境,從而履行政府應(yīng)盡的職責(zé)。

          是先建立存款保險基金,還是直接建立存款保險機(jī)構(gòu)

          關(guān)于存款保險的組織形式,大多數(shù)人的共識是必須建立存款保險機(jī)構(gòu)。但有一種觀點主張分兩步走:先建立存款保險基金,然后再建立存款保險機(jī)構(gòu)。我認(rèn)為,這種做法無異于 “分兩步跨過同一條河流”。根據(jù)中國國情和國際趨勢,建立存款保險制度最好一步到位,直接設(shè)立獨立的存款保險機(jī)構(gòu)。其理由主要是:
          首先,如果僅僅是建立基金,就必然有一個放在誰下面的問題。有人主張放在銀監(jiān)會下面,理由主要有三:一是保護(hù)存款人合法權(quán)益是法律賦予銀監(jiān)會的重要職責(zé);二是存款保險基金的性質(zhì)、定位與央行最后貸款人職能不同,從相互制衡的角度看,二者應(yīng)適當(dāng)分離;三是存款保險基金由監(jiān)管部門管理,有利于對存款類金融機(jī)構(gòu)從市場準(zhǔn)入、日常監(jiān)管到問題處置、市場退出等進(jìn)行全過程監(jiān)管。
          而另一些人則主張將存款保險基金放在中央銀行下面,理由主要有三:一是存款保險基金不足時,中央銀行可以提供信用支持;二是存款保險與中央銀行再貸款功能有著天然的內(nèi)在聯(lián)系;三是與證券業(yè)、保險業(yè)不同,銀行業(yè)作為我國金融業(yè)的絕對主體與金融穩(wěn)定關(guān)系重大。
          經(jīng)過多年研究我們認(rèn)為:首先,存款保險基金無論是放在監(jiān)管部門下面還是放在中央銀行下面,都會存在很大問題。如放在監(jiān)管部門下面,則有可能導(dǎo)致監(jiān)管部門因掩蓋自身監(jiān)管失誤的責(zé)任而出現(xiàn) “監(jiān)管寬容”,致使該退出的存款類金融機(jī)構(gòu)不能夠及時退出,進(jìn)而導(dǎo)致存款保險資金的無效投入;另一方面,如放在中央銀行下面,又有可能導(dǎo)致中央銀行隨意通過投放再貸款來彌補存款保險基金因自身經(jīng)營不善而導(dǎo)致的財務(wù)窟窿,從而損害中央銀行貨幣政策的獨立性,導(dǎo)致貨幣的額外超發(fā),進(jìn)而引發(fā)通貨膨脹。因此,無論是存款保險與監(jiān)管部門之間,還是存款保險與中央銀行之間,都需要相互制衡。而獨立設(shè)置存款保險機(jī)構(gòu)最符合國家整體利益,能夠有效防止部門利益。
          其次,建立獨立的存款保險機(jī)構(gòu)有助于多方籌集資金承擔(dān)成本,分散財務(wù)風(fēng)險,防止中央銀行因負(fù)擔(dān)過重而出現(xiàn)貨幣超發(fā);還有助于在短期內(nèi)迅速提高存款保險機(jī)構(gòu)的權(quán)威性,穩(wěn)定金融市場信心;更重要的是,建立獨立的存款保險機(jī)構(gòu)有助于加強存款保險資金的運營管理,防范存款保險自身的道德風(fēng)險。
          再次,建立獨立的存款保險機(jī)構(gòu)符合國際潮流。據(jù)不完全統(tǒng)計,在實行存款保險制度的國家中,獨立設(shè)置的存款保險機(jī)構(gòu)在2000年時共有15個,占23%;2010年為36個,占38%;2011年底為54個,占65%。可見,獨立設(shè)置機(jī)構(gòu)已成為存款保險制度安排的基本趨勢。

          如何加強存款保險機(jī)構(gòu)與金融安全網(wǎng)其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合

          如單獨設(shè)置存款保險機(jī)構(gòu),一個重要任務(wù)就是要加強其與監(jiān)管部門、與中央銀行的信息交流和協(xié)調(diào)配合,以減少扯皮現(xiàn)象。
          首先,建立分工明確、權(quán)責(zé)清晰、相互共享的信息交流機(jī)制。目前有關(guān)部門之間的所謂“監(jiān)管權(quán)之爭”,其原因之一在于存在認(rèn)識誤區(qū)。其實監(jiān)管權(quán)可分為兩大部分:一是檢查權(quán),二是處罰權(quán)。
          關(guān)于檢查權(quán),從一些國家實踐來看,金融安全網(wǎng)三大機(jī)構(gòu)的檢查重點并不相同:監(jiān)管部門主要是檢查金融機(jī)構(gòu)是否違法違規(guī),中央銀行主要是檢查金融機(jī)構(gòu)的財務(wù)狀況和流動性狀態(tài),而存款保險機(jī)構(gòu)主要是檢查金融機(jī)構(gòu)中存款人的相關(guān)信息是否完備。實踐中,中央銀行和存款保險機(jī)構(gòu)的檢查工作有時還可以委托監(jiān)管部門代理實施或依法提出信息共享要求,并不一定非要親力親為。
          與之相關(guān),處罰權(quán)也各不相同。監(jiān)管部門主要是依據(jù)監(jiān)管法律法規(guī)對違法違規(guī)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰或追究法律責(zé)任;中央銀行主要是通過解除與金融機(jī)構(gòu)之間簽署的清算合同或信息披露來對違約的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲罰;存款保險機(jī)構(gòu)則可依據(jù)存款保險法對違規(guī)金融機(jī)構(gòu)通過提高費率或信息披露等方式進(jìn)行懲戒。
          其次,完善三大機(jī)構(gòu)的決策機(jī)制。一是在銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三大監(jiān)管部門之上建立“金融監(jiān)管委員會”作為決策機(jī)構(gòu),并吸收中央銀行、存款保險機(jī)構(gòu)的代表進(jìn)入“金融監(jiān)管委員會”,以加強監(jiān)管部門與二者之間的協(xié)調(diào)配合。
          二是將“貨幣政策委員會”從咨詢機(jī)構(gòu)提升為決策機(jī)構(gòu),以中央銀行為主,同時將監(jiān)管部門、存款保險機(jī)構(gòu)的代表吸收進(jìn)來,以加強中央銀行與二者之間的協(xié)調(diào)配合。
          三是成立“存款保險運營委員會”作為存款保險機(jī)構(gòu)的決策機(jī)構(gòu),以存款保險機(jī)構(gòu)為主,同時將監(jiān)管部門和中央銀行的代表吸收進(jìn)來,以加強存款保險機(jī)構(gòu)與二者之間的協(xié)調(diào)配合。
          最后,構(gòu)建完整的風(fēng)險處置流程和危機(jī)應(yīng)對機(jī)制,明確金融安全網(wǎng)三大支柱的分工與權(quán)責(zé)。當(dāng)金融風(fēng)險發(fā)生時,首先應(yīng)由“金融風(fēng)險評估小組”進(jìn)行研判,看其是否屬于系統(tǒng)性風(fēng)險,如果屬于系統(tǒng)性風(fēng)險,就需要馬上上報國務(wù)院 “金融危機(jī)應(yīng)對辦公室”,由國務(wù)院出面協(xié)調(diào)所有相關(guān)部門組織危機(jī)應(yīng)對。
          如果經(jīng)“金融風(fēng)險評估小組”研判后認(rèn)為不屬于系統(tǒng)性風(fēng)險,則需要進(jìn)一步判斷其風(fēng)險性質(zhì):如屬于違法違規(guī)經(jīng)營,則交由監(jiān)管部門負(fù)責(zé)處置;如屬于流動性危機(jī),則交由中央銀行進(jìn)行救助;如屬于已經(jīng)資不抵債,則交由存款保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行破產(chǎn)處置。

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