2013年4月27日至28日，由中國（海南）改革發(fā)展研究院、德國國際合作機構(gòu)合作舉辦的“城鎮(zhèn)化發(fā)展與包容性增長——人口城鎮(zhèn)化的政策與體制”第77次中國改革國際論壇在海口召開。與會中外專家就新型城鎮(zhèn)化的政策調(diào)整與制度創(chuàng)新展開了探討。
| |
一、順應(yīng)城鎮(zhèn)化大趨勢的改革與創(chuàng)新 |
中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林指出，當(dāng)前，城鎮(zhèn)化進程中的許多矛盾、問題，大都與人口城鎮(zhèn)化的體制機制改革滯后相關(guān)。要充分釋放城鎮(zhèn)化巨大的內(nèi)需潛力，需要以更大的決心和魄力推進戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度等方面的改革創(chuàng)新。
中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征指出，體制的設(shè)計是要形成對經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的變化，制度也需要改革和調(diào)整。城鎮(zhèn)化是一個客觀趨勢，我們需要思考的是如何順應(yīng)這個趨勢，改革不相適應(yīng)的體制與制度。
國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯認(rèn)為，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)諸多問題，既有認(rèn)識上的原因，更有體制的和利益導(dǎo)向的原因。例如，在當(dāng)前土地轉(zhuǎn)讓制度下，地方政府征地再賣地，可以獲得大筆收入，大量投資城市建設(shè)，做大GDP，進而給地方政府帶來政績。推進新型城鎮(zhèn)化，需要在制度和政策層面作出必要的調(diào)整和改革。
1.
戶籍制度需要的不是一般的改革。遲福林指出，中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度形成了城鄉(xiāng)居民之間權(quán)利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。對戶籍制度，不是一般的改革創(chuàng)新問題，而是要明確提出取消的目標(biāo)。
中改院學(xué)術(shù)委員常修澤認(rèn)為，應(yīng)取消戶籍制度，未來幾年建立以身份證為主要標(biāo)志的制度；即便還有戶口，也僅承擔(dān)人口登記的功能，沒有其他附加功能。這是一種包容性的制度創(chuàng)新。
2.
推動戶籍制度與公共服務(wù)的聯(lián)動改革。不少專家認(rèn)為，戶籍制度要取消，但不是根本，依附其背后的公共服務(wù)才最重要，需要聯(lián)動推進。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾認(rèn)為，中小城市戶籍放開，但沒有多少人去；大城市戶籍未放開但仍有很多人想進入，其根源在于大城市集中了大量優(yōu)質(zhì)資源，機會更多、更公平。因此，許多問題不是簡單放開戶籍制度就能解決的。
中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞認(rèn)為，城鎮(zhèn)化主要涉及農(nóng)民工市民化，但這不僅是一個戶口問題，還涉及社會包容，涉及如何消除社會排斥問題。
3.
明確取消戶籍制度的時間表。遲福林提出，取消戶籍制度可以分步走，但要有時間表。建議：1～2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能,
在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3～5年內(nèi)，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度；5～8年內(nèi)，全面實行以身份證代碼為唯一標(biāo)識的人口登記制度。
薛瀾認(rèn)為，可以考慮漸近取消戶籍制度：第一，淡化戶籍的福利屬性，使之成為人口登記的管理工具；第二，建立城鄉(xiāng)一體化的、與所在地權(quán)利義務(wù)相對等的二級身份認(rèn)證機制。
| |
三、城鄉(xiāng)一體化重在基本公共服務(wù)均等化 |
1.盡快出臺統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策。遲福林指出，著眼于2020年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)的目標(biāo)，建議盡快出臺全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策，由此解決農(nóng)民工需求最為迫切的子女教育、養(yǎng)老與醫(yī)療保險、基本住房保障等問題，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接、融合。
中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟研究所所長陳淮認(rèn)為，過去的城鎮(zhèn)化中，在接受農(nóng)民工進城，及讓他們享受均等化的社會福利待遇方面，城市本身的準(zhǔn)備還遠不充分。薛瀾認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化進程中要保障基本公共服務(wù)，可以把公共服務(wù)分為基本生存需求、社會保障體系、發(fā)展機會與能力提升等三類，并且采取不同的保障機制。
財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希指出，保障農(nóng)民工的公共服務(wù)，需要改革公共服務(wù)提供方式，從過去的“讓人去找公共服務(wù)”轉(zhuǎn)向“讓公共服務(wù)跟人走”。
2.
基本公共服務(wù)有一個成本問題，但更涉及制度安排與創(chuàng)新。國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授馮俏彬估算了農(nóng)民工市民化成本，她指出，要將現(xiàn)在已經(jīng)居住在城市的近1.6億農(nóng)民工市民化，所需教育、社保、低保、住房方面的新增支出（按2011年價格）約為1.8萬億元。她認(rèn)為這個支出并非不可承受，關(guān)鍵是推進結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度創(chuàng)新。
3.
采取多種方式加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接與統(tǒng)一。遲福林指出，可以用多種方式解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化。以住房保障為例，各級政府應(yīng)盡快將符合條件的外來務(wù)工人員納入公共租賃住房保障范圍；對招用農(nóng)民工比較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，應(yīng)鼓勵支持企業(yè)在依法取得的土地上建設(shè)農(nóng)民工的宿舍樓。
唐鈞指出，城鎮(zhèn)化進程中關(guān)鍵要解決城鄉(xiāng)居民的國民待遇問題，即基本公共服務(wù)均等化。最理想的出路是，農(nóng)民是一種職業(yè)而不是一種身份。中國城市發(fā)展研究院副院長袁崇法認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心是社保關(guān)系無障礙轉(zhuǎn)繼。可以確立城鄉(xiāng)基本社會保障的一個基本線，這個基本保障可以在城鄉(xiāng)之間、城市之間隨著人口遷徙而自由流轉(zhuǎn)；并且由中央保障這塊支出，以實現(xiàn)基本社會保障公平。
中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平強調(diào)，城鎮(zhèn)化中的基本公共服務(wù)均等化，不僅是財政意義上的均等化，更是在空間發(fā)展布局上的均等化。
| |
四、推進城鄉(xiāng)土地制度的對接與統(tǒng)一 |
1.
農(nóng)地矛盾根源于法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)。遲福林指出，這些年城鎮(zhèn)化中暴露出來的農(nóng)地問題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)：第一，農(nóng)村征地強拆、補償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，深層次的原因在于農(nóng)地實際上為債權(quán)而非物權(quán)，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體；第二，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營受制于農(nóng)村土地交易市場發(fā)育滯后；第三，集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，使得農(nóng)民通過土地使用權(quán)抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙；第四，由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，帶著資本進城，由此導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后。
陳淮指出，當(dāng)前制度安排中，農(nóng)民房子不被認(rèn)為具有產(chǎn)權(quán)，它不叫“房產(chǎn)”而叫“土地附著物”，只不過是集體產(chǎn)權(quán)土地資源的附著物。這制約了農(nóng)民有效競爭，也制約了農(nóng)民公平地分享城鎮(zhèn)化紅利。葉劍平認(rèn)為，城鎮(zhèn)化進程中關(guān)鍵是尊重并保護城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，市民最大的財產(chǎn)是不動產(chǎn)，農(nóng)民最大的財產(chǎn)卻說不清。土地所有權(quán)虛置，使用權(quán)又不能流轉(zhuǎn)、買賣和抵押，農(nóng)民土地看上去似乎是財產(chǎn)，但是又沒有財產(chǎn)的完全屬性。
2.
盡快賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)。遲福林建議，盡快修改相關(guān)法律法規(guī)，賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，由此收獲多方面的改革紅利：第一，有利于使農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權(quán)或流轉(zhuǎn)所得的資本進城，加快人口城鎮(zhèn)化進程。第二，有利于推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、集約化經(jīng)營。第三，有利于提高農(nóng)民在土地出讓中的主體地位，保護農(nóng)民土地權(quán)益，提高農(nóng)民的土地收益。
3.
推進城鄉(xiāng)土地制度的對接與統(tǒng)一。袁崇法指出，要把宅基地看成農(nóng)民的住房保障，這樣才可以和城市的住房保障體系進行對接。葉劍平認(rèn)為，城市土地強調(diào)資產(chǎn)性可以變現(xiàn)，而農(nóng)村土地強調(diào)資源性，也就是強調(diào)要保護。需要盡快從制度安排上改變這一格局，一視同仁。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任黨國英認(rèn)為，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，必須深化土地制度改革。未來幾年盡快在明晰土地產(chǎn)權(quán)、更新土地規(guī)劃、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、改革城市土地規(guī)劃、深化農(nóng)業(yè)用地管理等五項制度上推進相應(yīng)的改革。
1.
財稅體制改革成為下一步改革的關(guān)鍵。曹遠征指出，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，財稅體制改革具有深遠影響：它不僅涉及經(jīng)濟體制，而且涉及社會體制、政治體制；它不僅要求明確央地關(guān)系，而且要求預(yù)算公開透明。由此為中國走向法制社會、責(zé)任政府、并啟動全面改革奠定基礎(chǔ)。因此，財稅體制改革成為下一步改革的關(guān)鍵。
2.盡快建立一元化公共財政體系。財政部財政科學(xué)研究所所長賈康指出，要釋放城鎮(zhèn)化的巨大內(nèi)需潛力，重點是以一元化公共財政支持新型城鎮(zhèn)化：一是形成全口徑預(yù)算概念下的公共資源配置全景圖，進而優(yōu)化其結(jié)構(gòu)；二是構(gòu)建非歧視性的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制和運行機制；三是使財政體系與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、戶籍制度、土地制度、不動產(chǎn)制度改革等協(xié)調(diào)配合；四是探索公私合作伙伴關(guān)系，建立有效的籌資機制。
曹遠征指出，關(guān)鍵是財政體制要從過去主要鼓勵生產(chǎn)和投資轉(zhuǎn)向主要鼓勵消費和滿足社會需求。為此，財政支出方向和支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該做出相應(yīng)調(diào)整。此外，現(xiàn)行預(yù)算體制分為一般性財政預(yù)算、基金預(yù)算、國有企業(yè)和國有資本預(yù)算、社會保障預(yù)算四塊，這種分割帶來了不少弊端，需要盡快統(tǒng)一與對接。
3.
盡快明確城鎮(zhèn)化進程中各級政府支出責(zé)任和財力保障。湖北省社科院院長宋亞平認(rèn)為，當(dāng)前各地?zé)嶂缘耐恋刎斦丛谟诋?dāng)前財稅體制使地方政府權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任不平衡、不對等，地方政府希望通過城鎮(zhèn)化經(jīng)營土地、實現(xiàn)地方財政脫貧致富的沖動十分明顯。
曹遠征認(rèn)為，可以從明確中央與地方支出責(zé)任入手，解決地方財力匹配問題；同時考慮把國有資產(chǎn)的股權(quán)劃進養(yǎng)老金賬戶。劉尚希指出，一方面，各級政府的責(zé)任，尤其是財政責(zé)任要做重新調(diào)整；另一方面，盡快建立轄區(qū)財政責(zé)任制度，以常住人口為標(biāo)準(zhǔn)保障公共服務(wù)供給。薛瀾也指出，保障公共服務(wù)的有效提供，需要建立可持續(xù)的財政體系，對三類不同的公共服務(wù)，需要明確政府的不同職責(zé)、設(shè)計不同的財政保障機制。
4.
城鎮(zhèn)化可以考慮引入PPP籌資機制。賈康以及財政部財政科學(xué)研究所研究員孫潔均建議，可以積極引入公私合作伙伴（PPP）模式，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化過程中間有效的籌資放大機制和管理增效機制。聯(lián)合國開發(fā)計劃署崔勛指出，政府提供好公共服務(wù)，促進包容性增長，可以通過廣泛的公私伙伴關(guān)系，動員社會資源和私有部門參與城鎮(zhèn)化的建設(shè)。
中國銀河金融控股有限責(zé)任公司董事長陳有安認(rèn)為，滿足新型城鎮(zhèn)化需求的城鎮(zhèn)金融機制并沒有有效建立，僅靠政府資金和銀行信貸的投融資模式很難滿足。為此，需要盡快突破傳統(tǒng)的金融機制，推進多層次的資本市場建設(shè)，實現(xiàn)金融產(chǎn)品多樣化。