土地財政的成因：分稅制改革帶來的地方財權(quán)事權(quán)不匹配、城鎮(zhèn)化帶來的地方公共事業(yè)資金需求不斷增加、土地管理制度帶來的地方政府土地壟斷、政績考核制度帶來的地方政府短視；土地財政的影響：土地財政加大了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型難度、加大了金融風險透支了經(jīng)濟長期增長潛力；土地財政的前景：土地財政仍將是未來一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展的重要依托、土地財政的相對比例將呈長期下降趨勢、土地財政的收支結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變化。
土地財政是中國在城鎮(zhèn)化演進過程中特有的歷史現(xiàn)象。“狹義”的土地財政是指中國地方政府對土地出讓收入所形成的嚴重依賴，而“廣義”的土地財政不僅包括賣地收入，還包括地方政府設立融資平臺、依靠土地抵押所進行的各類融資活動，即“土地金融”。
2001－2010年，地方政府土地出讓金收入從1296億元增長到2.9萬億元，占地方財政總收入的比例也從16.6%上升到76.6%，年度之間雖然存在明顯波動，但多數(shù)年份所占比例在40%－50%，是名副其實的“第二財政”。2008年上半年至2012年底，地方政府融資平臺貸款余額從1.7萬億元增加到9.2萬億元，占我國銀行業(yè)貸款余額的比例也從約7.6%迅速攀升至13.8%。
毋庸置疑，土地財政在提振經(jīng)濟增長、加快城市化進程、緩解地方建設資金壓力等方面曾經(jīng)并且仍在發(fā)揮著至關重要的作用，但由此所引起的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問題、金融風險問題也引起了各界的高度關注，擺脫土地財政的約束、建立可持續(xù)的地方政府投融資體制以及探索新型城鎮(zhèn)化模式成為中國政府所面臨的一大難題。
1、分稅制改革帶來的地方財權(quán)事權(quán)不匹配
1994年，我國實行分稅制改革，地方財政收入占我國政府財政總收入的比重由1993年的78%迅速下降至1994年44.3%，此后，地方財政收入占比一直保持在50%以下。
與收入占比下降相對應的是支出占比的大幅上升，1990－2009年，地方政府財政支出比重由67.4%上升至80%。
2、城鎮(zhèn)化帶來的地方公共事業(yè)資金需求不斷增加
盡管過去30年來我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，但截至2012年我國城鎮(zhèn)化率仍只有52.6%。根據(jù)國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率在30%-70%之間是基礎設施加速增長的時期，城市人口數(shù)量的增加以及大量外來人口涌入城市，對城市公共事業(yè)、基礎設施以及社會保障體系的建設都提出了更高的要求。
特別是2008年我國推出了4萬億投資計劃，為配合中央政府，地方政府的配套投資規(guī)模高達18萬億元，項目多投向基礎設施領域，普遍具有規(guī)模大、周期長的特征，地方政府必然面臨資金投入問題。
3、土地管理制度帶來的地方政府土地壟斷
我國中央政府不直接掌握土地，地方政府既負責土地管理，又負責國有土地經(jīng)營，集“裁判員”與“運動員”于一身，在“資金饑渴”的壓力下，利用手中的壟斷權(quán)力、尋求土地增值最大化是地方政府的自然選擇。
壓低征地成本、抬高土地價格、擴大賣地規(guī)模，一是壓低征地成本、侵犯農(nóng)民利益，據(jù)國家信訪局統(tǒng)計,近年來我國群體性上訪事件60%與土地有關；二是抬高土地價格、推升房價，據(jù)中原地產(chǎn)的統(tǒng)計，2011年四季度至2012年一季度，十大標桿房企陸續(xù)開盤的32個新項目中，平均土地成本已經(jīng)達到了銷售均價的33%左右，而在2010年這一比例僅在20%左右，在一線城市，土地成本甚至達到了房價的40%－50%；三是加大賣地規(guī)模、違規(guī)賣地，以2011年為例，全年出讓國有建設用地面積33.39萬公頃，同比增長14.6%。
近年來中國耕地總量雖然仍維持在十八億畝以上，但耕地質(zhì)量不高，在多年的城市化進程中，城市擴張大量占用好耕地，補充的常常是差地，“數(shù)量平衡背后有質(zhì)量危機”。
4、政績考核制度帶來的地方政府短視
我國正處在城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展時期，經(jīng)濟增長、財政收入兩大指標是地方政府工作的重中之重。在現(xiàn)行的土地批租制度下，地方政府往往出于個人政績考慮，在任期內(nèi)有償出讓土地一次性收取了未來50-70年的收益，透支未來的土地收入來進行城市建設，發(fā)展經(jīng)濟。一方面，通過賣地，可以直接完成財政收入考核指標，緩解財政支出壓力；另一方面，通過將賣地所得大規(guī)模投資于城市建設，既可以創(chuàng)造“看得見”的政績，也可以改善營商環(huán)境，促進招商引資，間接拉動地方GDP增長。
1、土地財政加大了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的難度
土地財政的實質(zhì)是，以賣地換取投資資金，再以投資資金拉動土地升值，土地升值后再開始新一輪賣地，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將造成兩方面的影響：一是在需求結(jié)構(gòu)層面，經(jīng)濟增長主要依賴于投資需求的不斷擴張，而消費需求始終難以成為經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力；二是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面，房地產(chǎn)業(yè)成為拉動經(jīng)濟增長的龍頭產(chǎn)業(yè)，與房地產(chǎn)業(yè)高度相關的鋼鐵、化工、建材、有色等重化工業(yè)部門迅速擴張，加劇了經(jīng)濟發(fā)展與資源節(jié)約、環(huán)境保護之間的矛盾；三是在技術(shù)創(chuàng)新層面，由于房地產(chǎn)業(yè)的暴利，不僅吸引了大量社會資金，而且抬高了資金成本，造成企業(yè)熱衷于“掙快錢”，而對實體經(jīng)濟部門的研發(fā)投入缺乏熱情。
2、土地財政加大了金融風險
土地出讓金和財政稅收難以滿足政府推進城鎮(zhèn)化建設所需資金，為解決城鎮(zhèn)化建設的融資難題，地方政府通過設立投融資平臺的方式來調(diào)動社會資金和銀行貸款，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入和發(fā)債收入，是目前地方政府最常用的一種融資方法。
從目前來看，這種融資模式面臨的風險主要體現(xiàn)在三個方面。
一是融資利率高，2011年以來，在投融資平臺的銀行貸款遭遇嚴格限制后，地方債務轉(zhuǎn)移至銀行表外，通過城投債、信托等理財產(chǎn)品形式滾雪球式擴張，相關數(shù)據(jù)顯示，2012年我國城投債發(fā)行量同比增速高達148%，2012年投向基礎產(chǎn)業(yè)的信托資金新增規(guī)模達1.16萬億元。一般而言，城投債的發(fā)行利率較同一信用等級的普通信用債略高，而信托貸款的利率水平更是普遍比銀行信貸高50%－100%，高利率意味著高風險。
二是融資期限錯配，地方基礎設施項目屬于中長期項目，建設周期一般在5年以上，而地方投融資平臺的銀行貸款期限一般在5年以內(nèi)，部分信托貸款的期限甚至為1年，這種“長借短還”的現(xiàn)象導致地方政府在部分時間段面臨貸款集中到期的償還壓力，今年年初英國金融時報的一篇報道稱，依據(jù)公開數(shù)據(jù)粗略計算，截至2012年底，中國各銀行至少滾轉(zhuǎn)了3/4的到期地方融資平臺貸款，盡管可能存在高估，但短期償債壓力的加大卻是不爭的事實。
三是易受調(diào)控政策影響，土地出讓金收益是償還地方政府債務的主要來源，2008年底以來，鑒于房地產(chǎn)價格持續(xù)高企，中央政府對房地產(chǎn)市場保持持續(xù)高壓，房地產(chǎn)投資和房地產(chǎn)銷售經(jīng)常呈現(xiàn)大起大落狀態(tài)，由于政策風險的存在，房地產(chǎn)企業(yè)對于拿地日趨謹慎，導致地方政府土地相關收入的波動性加大，還款資金來源不穩(wěn)定。
3、土地財政透支了經(jīng)濟的長期增長潛力
我國的土地出讓制，主要是借鑒香港的土地批租制，是將未來幾十年的土地使用權(quán)價格，由政府向企業(yè)一次性收取,而短期內(nèi)政府如果做不到土地收益資金的高效使用，必然會造成寅吃卯糧和不可持續(xù)，提前透支未來的經(jīng)濟增速。
首先，從經(jīng)濟學理論上講，理性的經(jīng)濟主體會將未來幾十年甚至幾百年的生產(chǎn)、投資和消費考慮在內(nèi)，在整個生命的存續(xù)期間平衡分配資源和資金，做到效益最大化，而地方政府五年換屆一次，官員以完成任期內(nèi)目標為己任，盡力擴大任期內(nèi)投資規(guī)模，與地方經(jīng)濟的長期發(fā)展目標存在矛盾，透支未來增速不可避免。
其次，從實際運行情況來看，根據(jù)國家信息中心的測算，1990－2000年，我國全社會固定資產(chǎn)投資與固定資本形成總額的比例大體在0.9－1之間，2010年這一數(shù)字上升到1.45，這意味著，在資本形成環(huán)節(jié)，投資高速增長并沒有帶來固定資本形成的同步擴張，資本積累效果存在折扣，1990－2000年，我國增量資本產(chǎn)出比為3.65（增加單位總產(chǎn)出所需要的資本增量），2005－2010年這一數(shù)字上升到4.97，這意味著，在資本使用環(huán)節(jié)，投資高增長的同時，伴隨著投資效率的明顯下降。
1、土地財政仍將是我國未來一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展的重要依托
發(fā)展是硬道理，要發(fā)展就要有投入，巨額的投資資金缺口將促使地方政府不得不圍繞土地繼續(xù)做文章，短期內(nèi)結(jié)束土地財政并不現(xiàn)實。
從資金需求來看，中國把城鎮(zhèn)化作為未來拉動中國經(jīng)濟的最大動力和長期發(fā)展戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力，需要大量基礎設施投資、城市發(fā)展投資以及民生投資，政府剛性支出將迅速增加，財政支付壓力將進一步凸顯。
據(jù)相關測算，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達30萬億元，另據(jù)2013年預算草案報告，2013年地方財政收入合計11.54萬億元，地方財政支出總量為11.89萬億元，地方財政收支差額達到3500億元，如何解決資金缺口是地方政府面臨的最大難題。
從資金來源來看，隨著中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)入“中速增長”，在原有的稅收口徑以及稅率下，地方稅收增速將明顯低于過去十年，而包括“營改增”在內(nèi)的諸多減稅措施則進一步會削弱地方政府的稅收增長潛力，以“營改增”為例，營業(yè)稅原屬于地方稅，而改為增值稅后，即使征稅金額不變，地方所得只有原來的25%。因此，稅收增長的放緩將迫使地方政府尋求非稅收入的增長，作為最大的非稅收入項目，土地出讓金仍將是地方政府的主要財源。
2、土地財政的相對比例將呈長期下降趨勢
盡管土地財政在中國未來發(fā)展進程中仍具有舉足輕重的地位，但從長期來看，土地財政所面臨的制約因素越來越多，土地相關收入占地方財政收入的比例將呈長期下降趨勢。
一是可供出售土地的減少。近年來，中國政府反復強調(diào)，要嚴守18億畝耕地紅線，這意味著，中國的土地從根本上來講是稀缺的。出于對“土地財政”的依賴，不少城市在前幾年大量供地，擠壓了后續(xù)的供地空間，全國住房用地供應計劃顯示，2013年計劃供應15.08萬公頃，已經(jīng)連續(xù)兩年減少(2011年為21.8萬公頃，2012年為15.93萬公頃)，其中一線城市和部分熱點城市的土地供求矛盾較為突出，預計隨著未來可供出售土地的減少，二、三線城市的土地供應也將趨緊。
二是征地成本的上升。總體來看，隨著拆遷行為的逐步規(guī)范和拆遷成本的逐步上升，地方政府“低價征地、高價賣地”形成的高盈利空間正在被逐步壓縮，據(jù)相關測算，土地出讓金收入扣除拆遷成本、土地整理等各種成本，純收益所剩不多，近年來收益率平均為35%左右，而2011年之后，隨著征地成本上升，加上中央房地產(chǎn)調(diào)控導致商、住用地出讓價格下滑，收益率降到了30%以下。
三是融資規(guī)模的控制。近年來，鑒于地方融資平臺所隱藏的重大金融風險，相關部門已經(jīng)出臺多項政策嚴控融資規(guī)模。從銀行信貸渠道來看，目前中國地方融資平臺貸款規(guī)模為9.3萬億元，兩年只增長了2%，總量規(guī)模得到了控制。從信托等另類投融資渠道來看，3月28日，銀監(jiān)會下發(fā)《關于規(guī)范商業(yè)銀行理財業(yè)務投資運作有關問題的通知》，規(guī)范銀行理財業(yè)務投資運作，目標直指信托類理財產(chǎn)品。
四是房地產(chǎn)調(diào)控的常態(tài)化。從2010年中央出臺“限購令”以來，針對房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控成為常態(tài)，出于政策風險的考慮，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在拿地問題上越來越趨于謹慎，從實際效果來看，每一輪調(diào)控政策出臺后，土地交易量以及交易價格都明顯受到調(diào)控政策的沖擊，成為影響地方政府土地出讓收入的最大不確定性因素。
3、土地財政的收支結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變化
無論是國內(nèi)還是國外，無論是政府還是學界，都已經(jīng)逐漸意識到現(xiàn)有土地財政模式的不可持續(xù)性，隨著中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和增長模式的深度調(diào)整，改革現(xiàn)有的土地財政模式，建立地方政府財政收入的長效增長機制，提高地方財政資金的使用效率，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟亟待破解的關鍵問題。我們認為，在中國力促經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、嚴控金融風險、實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大背景下，與土地相關的地方財政收支結(jié)構(gòu)必將發(fā)生深刻變化。
一是收入結(jié)構(gòu)的變化。一方面，隨著房產(chǎn)稅試點的不斷擴圍直至全面實施，我國各類財產(chǎn)稅種和稅制日益健全，為替代土地出讓金收入提供了堅實的財力保障，從國外經(jīng)驗看，無論發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，房產(chǎn)稅都占到地方政府財政的相當比例，美國占州以下政府稅收的75%，一些歐洲國家占比在20%以上，而我國只有7%，主要針對經(jīng)營性房產(chǎn)和土地使用征收；另一方面，隨著地方投融資監(jiān)管體制的不斷完善，以土地為主要抵押物的城投債將最終讓位于以地方稅費為主要抵押物的市政債，地方債務與土地之間的關聯(lián)度也將逐漸減弱。
二是支出結(jié)構(gòu)的變化。新型城鎮(zhèn)化的關鍵在于人的城鎮(zhèn)化和公共服務的均等化，為此，地方財政支出的重點也將從與民生“間接相關”的高樓、馬路、公園、劇場等領域逐漸向與民生“直接相關”的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、保障房等領域傾斜，投資效率不僅體現(xiàn)在“政府支出了多少”，更為重要的是“人民享受了多少”。