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4月底，全國城鎮(zhèn)化工作會議將在北京召開。按照披露的時間表，國家發(fā)改委可能將于會后對外發(fā)布《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃綱要（2011－2020年）》，部署安排中國政府未來一段時間的城鎮(zhèn)化工作。發(fā)改委副主任徐憲平日前表示，按照分類推進的基本原則，政府有望全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，由地市級以下城市向大城市有序推進，逐漸解決現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬農(nóng)民工的半市民化問題。
發(fā)改委如果真的先啃戶籍改革這塊“硬骨頭”，值得肯定。要想打破近年來中國經(jīng)濟頻于調控、疏于改革的弊病，只有率先在這些實打實的領域做出成績來，才能為下一步打造“中國經(jīng)濟升級版”創(chuàng)造有利的條件。要知道，戶籍制度在中國的基礎根深蒂固，喊口號不難，難在要在復雜利益格局中探出條各方都可以接受的路徑來。這也令相關規(guī)劃的細節(jié)更加引人注目。
當前外界對城鎮(zhèn)化規(guī)劃的認識多來自于碎片化的報道，從去年至今的吹風看，在戶籍制度改革這一塊，最重要的一項政策當為“人地掛鉤”，探索將城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉移人口落戶掛鉤的政策，以期解決地方政府推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化激勵不足的問題。在中國國情下，這種制度安排可算是打中了現(xiàn)有土地制度的“七寸”———想要用地指標，先增加人再說。
此前我們擔憂，在土地財政的激勵下，“人地掛鉤”有可能演變成為“趕農(nóng)民進城”，重演新農(nóng)村建設中“趕農(nóng)民上樓”的一幕。到目前為止，中國政府尚沒有透露出相關方案，預防類似問題的發(fā)生。倘若“人地掛鉤”成為定局，如何防范歪嘴和尚念經(jīng)，是急需解決的問題。
問題的核心是農(nóng)村土地與社保的綁定。對于農(nóng)村家庭來說，在城市的社保制度無法滿足基本需求的背景下，留在老家的土地成為了他們最后的保障，無論是養(yǎng)老、還是失業(yè)，這些本應由政府來承擔的職能，都被寄托在土地之上。正因如此，在重慶、成都等地的戶籍改革試點中，出現(xiàn)了不少“逆城市化”的現(xiàn)象：一些農(nóng)民工不愿意要城市的戶口（因為這要求他們放棄農(nóng)村的土地），甚至于很多原有城市戶籍的人口，希望換成農(nóng)村戶籍，以分得田地，享受城鎮(zhèn)化帶來的紅利。
在新型城鎮(zhèn)化建設的相關工作中，如何處理這類“逆城市化”現(xiàn)象？是在“人地掛鉤”政策下，動用行政權力，強迫農(nóng)業(yè)轉移人口市民化？還是首先完善農(nóng)業(yè)轉移人口在城市中的福利，減少他們對于土地的依賴，最終吸引他們自愿完成市民化進程？依情依理，都應采取后一種方案，但城鄉(xiāng)福利均等化往往意味著財政壓力的增加———在經(jīng)濟減速，財政增收放緩的背景下，東部沿海發(fā)達省份都難承受，更不用提中西部經(jīng)濟較為落后的地區(qū)了。這需要相應的財稅體制改革，充實地方財政，還要推進預算改革，加強政府信息公開，保證錢都花在當花的地方。
一般情況下，工業(yè)化是帶動城鎮(zhèn)化的主要動力，而新型城鎮(zhèn)化則反其道行之，希望以城鎮(zhèn)化帶動工業(yè)化，這意味著未來的城鎮(zhèn)化過程可能不會順風順水，將遇到諸多困難。在戶籍制度改革這一點上尤為如此。發(fā)改委強調有序推進，先小后大，實際上這也是一個先易后難的思路，戶籍制度改革最難的是大城市和特大城市，非一時三刻便可解決。而大城市和特大城市戶籍制度改革能否成功，才是檢驗整個改革成敗最好的標桿。
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