國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定進(jìn)一步擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)，并提出要推動(dòng)進(jìn)一步完善增值稅制度，研究合理調(diào)整增值稅分成比例，理順中央與地方分配關(guān)系等。筆者認(rèn)為，這意味著隨著“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，原有的增值稅體制改革也將不得不加快進(jìn)程，這將促發(fā)我國(guó)建立一套更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)稅體制。
按照國(guó)務(wù)院規(guī)劃，“營(yíng)改增”分三步走：第一步，在部分行業(yè)部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。以上海作為首個(gè)試點(diǎn)城市；第二步，在全國(guó)選擇交通運(yùn)輸業(yè)等部分行業(yè)試點(diǎn)；第三步，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“營(yíng)改增”，“十二五”期間取消營(yíng)業(yè)稅。
目前隨著新一輪“營(yíng)改增”試點(diǎn)擴(kuò)圍的宣布，我國(guó)已進(jìn)入到第二階段，即部分行業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)，更多的行業(yè)也展開(kāi)試點(diǎn)。這雖然有利于各地通過(guò)稅制改革加快推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展，但試點(diǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題也會(huì)更加突出，也更亟待解決。
第一，營(yíng)改增后，為避免作為地方政府的主力稅種——營(yíng)業(yè)稅收入減少，中央目前仍保持現(xiàn)行財(cái)政體制基本穩(wěn)定，將原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入歸屬試點(diǎn)地區(qū)。但這種做法并不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，將會(huì)引發(fā)系列問(wèn)題：如“營(yíng)改增”部分增值稅與原來(lái)的增值稅都屬于同一稅種，但被割裂為兩種不同的稅收分享方式，這顯然不符合稅收公平一致性原則，未來(lái)增值稅立法時(shí)會(huì)遇到障礙；雖然營(yíng)改增部分歸屬地方，但它是由代表著中央利益的國(guó)稅局征收，國(guó)稅局在諸多營(yíng)業(yè)稅和增值稅混合的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也會(huì)偏向于中央政府利益，從而影響地方財(cái)稅利益。
因此，更合理的方式是擴(kuò)大地方分享增值稅的分成比例，使得調(diào)整后的地方增值稅收入增量至少要足以填平營(yíng)業(yè)稅收的缺口。根據(jù)計(jì)算，以2012年財(cái)稅數(shù)據(jù)為例，若營(yíng)業(yè)稅完全被增值稅所代替，則地方政府營(yíng)業(yè)稅將比原來(lái)減少11810.65億元，這意味著現(xiàn)有增值稅分享比例需要提高到50%才能抵補(bǔ)地方營(yíng)業(yè)稅的減少，而若考慮中央給予地方的增值隨稅收返還大約為3000億，這意味著實(shí)際分成比例大約為40%，比現(xiàn)在提高15%。
第二，為了使得營(yíng)改增后，納稅主體不會(huì)因?yàn)槎惵实母淖兌黾佣愗?fù)，在試點(diǎn)過(guò)程中，都設(shè)定了較低的增值稅率或給予納稅主體財(cái)政補(bǔ)貼，如按照原營(yíng)業(yè)稅稅負(fù)平移的原則，當(dāng)前的改革試點(diǎn)新增6%和11%兩檔稅率，加上原13%和17%的稅率，累計(jì)達(dá)到4檔，將來(lái)如果把更多服務(wù)行業(yè)納入試點(diǎn)，可能還有更多新的稅率，這一方面增加了稅制復(fù)雜性，增大了多檔稅率運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面不符合簡(jiǎn)易征收的稅法原則，破壞了增值稅的中性作用。未來(lái)如何適度簡(jiǎn)并稅率檔次也成為急需解決的問(wèn)題。
當(dāng)營(yíng)改增完成后，增值稅占比將增大到40%以上，“一稅獨(dú)大”的局面將更加突出，現(xiàn)有的制度缺陷也會(huì)進(jìn)一步被放大出來(lái)，也會(huì)增大財(cái)稅加快改革的壓力。現(xiàn)有的增值稅出于過(guò)去簡(jiǎn)易征稅的考慮，是生產(chǎn)者納稅消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，但這會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生多方面扭曲。
第一，我國(guó)增值稅稅源主要來(lái)自制造業(yè)，制造業(yè)則主要集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，西部地區(qū)只是東部制造工業(yè)的一個(gè)市場(chǎng)。這就造成雖然商品的增值稅在生產(chǎn)地繳納，但實(shí)際承擔(dān)賦稅的卻更多是西部購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品的消費(fèi)者，而東部工業(yè)產(chǎn)品在占領(lǐng)西部市場(chǎng)的同時(shí)，把稅賦也轉(zhuǎn)嫁給了西部。這無(wú)疑造成它們之間稅源分配的不公。
第二，由于只有在生產(chǎn)地才能獲得更多的增值稅稅源，這就迫使各地加大投資、上大項(xiàng)目，片面追求GDP增長(zhǎng)以增加稅收收入，導(dǎo)致各地工業(yè)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，而地方也傾向于以行政手段設(shè)置種種障礙阻止其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)，或用壟斷本地市場(chǎng)的辦法阻止外地商品輸入，以防止其他地區(qū)把增值稅稅賦轉(zhuǎn)嫁給本地區(qū)。實(shí)際上，這樣的事例在近年來(lái)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)過(guò)程中尤為突出，如各地發(fā)展新能源過(guò)程中，都強(qiáng)迫廠家在當(dāng)?shù)卦O(shè)廠，才能獲得當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，而這無(wú)疑阻礙了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，而沒(méi)有統(tǒng)一的大市場(chǎng)，許多新能源產(chǎn)業(yè)也難以達(dá)到大規(guī)模應(yīng)用的臨界點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多只能停留在低水平、重復(fù)建設(shè)的境地。
因此，無(wú)論從改善我國(guó)不同地區(qū)之間的財(cái)稅分配關(guān)系，還是從促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等角度出發(fā)，我國(guó)現(xiàn)有的增值稅缺陷都急需改革。如理論上，增值稅的稅負(fù)最終是由消費(fèi)者承擔(dān)，從受益原則來(lái)說(shuō)，其稅收收入應(yīng)歸于消費(fèi)者所在地政府。未來(lái)中央政府在統(tǒng)一征收增值稅的情況下，增值稅及稅收轉(zhuǎn)移的分配也應(yīng)更多傾向于產(chǎn)品消費(fèi)地所在地的利益。
營(yíng)改增完成后，更多的稅收將直接來(lái)自于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑也就會(huì)直接影響稅源，無(wú)疑會(huì)對(duì)政府財(cái)政收入的穩(wěn)定性構(gòu)成威脅，甚至?xí)哟蠹扔械呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)；增值稅具有累退性和易轉(zhuǎn)嫁性，這就使得更多商品的稅負(fù)由普通消費(fèi)者承擔(dān)，從而惡化了居民收入分配。
對(duì)于上述問(wèn)題的解決途徑，主要包括以下兩點(diǎn)：一是調(diào)低增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率，但由于增值稅基數(shù)大，稅率的調(diào)低產(chǎn)生的減稅效果會(huì)十分明顯，如增值稅主流稅率從現(xiàn)在的17%下降至13%，減稅規(guī)模以2012年數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，將達(dá)到7000億，增值稅占比也將從現(xiàn)有的26%回落到20%的水平；二是增加直接稅的征收力度，包括財(cái)產(chǎn)稅、資源稅等，這樣一方面有利于彌補(bǔ)增值稅下降造成的地方財(cái)政收入下降，而更重要的在于直接稅種的征收能更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)高收入群體收入分配和財(cái)產(chǎn)分布，從而有利于稅收的社會(huì)公平性。