城鎮(zhèn)化是我國最大內需潛力之所在。實踐表明，只有堅持統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，才能驅動經濟健康發(fā)展，走出一條可持續(xù)的發(fā)展道路。
考察國際社會以大城市為主導的城市化，大致可分成四種類型：第一種為以巴黎、巴塞羅那為代表的“歐洲文化型”。這些超大城市的發(fā)展以歐洲文藝復興為文化底蘊，以18世紀中葉產業(yè)革命的興起為經濟和科技背景。第二種為以紐約、東京為代表的“資源集約型”。即在科技進步和產業(yè)結構升級中形成的以制造業(yè)、金融和商業(yè)等為支柱產業(yè)的超大城市組群。第三種為以洛杉磯、鹽湖城為代表的“美國中西部散落型”。指的是在美國西部開發(fā)中，隨著東部移民向西部遷移而形成的松散型超大城市族群。第四種為以墨西哥城、里約熱內盧等為代表的“拉美畸型”。這些城市主要集中在發(fā)展中國家，以拉丁美洲國家最為突出。
盡管前三種類型也有這樣那樣的“大城市病”，但還是比較好地發(fā)揮了大城市中心、主導、輻射的功能，城市內部和城鄉(xiāng)之間發(fā)展比較協調，起到了推動城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的應有作用。“拉美畸型”的城鎮(zhèn)化則不然，可用“三個畸型”并存概括：一是“畸型先進”與“畸型落后”并存。一方面，大都市擁有先進的科學技術、現代化的產業(yè)、高檔的住宅和相應的現代化設施；另一方面，存在著原始手工作坊式的生產、被邊緣化到城鄉(xiāng)接合部的大量貧民窟。二是“畸型富裕”與“畸型貧困”并存。大企業(yè)家、銀行家、高級職員等收入豐厚；而生活在貧民窟內的居民，幾乎是一貧如洗。三是“畸型文明”與“畸型愚昧”并存。教育、衛(wèi)生、文化等資源主要被少數富人壟斷；而窮人卻與這些資源無緣，上不起學、看不起病，不能享受這個時代應享受的文明生活。這種城鎮(zhèn)化形成大城市中心區(qū)與城鄉(xiāng)接合部和廣大農村貧富懸殊、尖銳對立的兩個世界，不僅沒有給經濟發(fā)展和社會進步注入生機和活力，反而成為前進的累贅，政府債臺高筑，社會矛盾集中爆發(fā)，最終跌入“中等收入陷阱”而長期不能自拔。因此，各國在推進城鎮(zhèn)化過程中，都十分警惕這一現象。然而由于經濟發(fā)展水平、政府調控能力等多種因素影響，許多國家和地區(qū)還是不同程度地跌入“拉美陷阱”，最終拖累了經濟的發(fā)展和社會的進步。
進一步分析可見，凡是跌入“拉美陷阱”的國家的城鎮(zhèn)化都有一個共同點，那就是僅從城市特別是超大城市自身的發(fā)展來推進城鎮(zhèn)化，從而形成一面是發(fā)達的現代化大城市，另一面卻是貧窮落后的廣大農村，二者形成尖銳的對照；凡是超越“拉美陷阱”的國家的城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展不同程度地兼顧到農村的發(fā)展，形成超大城市、大城市、中等城市、小城市與農村層次分明的結構，市場機制運行比較順暢，各自的功能得到比較好的發(fā)揮。因此，是否落入城鎮(zhèn)化“拉美陷阱”，成為檢驗走統籌城鄉(xiāng)發(fā)展還是走城市自身孤軍奮進發(fā)展道路的“指示器”。要想跨越“拉美陷阱”，就必須堅持統籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
迄今為止，我國在城鎮(zhèn)化進程中比較好地兼顧了城市內部和城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，并沒有落入“拉美陷阱”，這是頗受世人稱道的。然而必須看到，目前也出現了一些值得關注的現象和問題：一是有些城市尤其是特大城市發(fā)展貪大求洋之風頗盛，急于圈土地、造草坪、修廣場、拓寬道路、別出心裁地建造標志性建筑，凸顯發(fā)展“政績”。甚至發(fā)生違法強占農民土地、強拆居民住房的事情，失地、失房者得不到應有的補償和安置而使矛盾激化。二是進城農民工參與城市建設，卻不能分享建設成果，形成游離于城市生活圈之外的“邊緣人”，在教育、醫(yī)療、社會保障等方面被“另眼相待”，形成新的城市二元社會結構。三是以進城農民工為主體的城中村、城郊村已具備相當規(guī)模，給城市管理和城市健康發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。凡此種種，都說明當前我國城鎮(zhèn)化落入“拉美陷阱”風險在增加，必須引起高度重視并尋求破解之法。
跨越城鎮(zhèn)化“拉美陷阱”的破解之法，很重要的一條是要在城鎮(zhèn)化進程中擺正城市發(fā)展與農村發(fā)展之間的關系，走統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路子，使進城農民比較快地融入城市，變進城農民為市民。
首先，應當對進城務工經商農民有一個正確的認識和明確的定位。改革開放以來，我國數以億計進城農民工承擔著城市建設主力軍的重任，但由于受傳統的二元制度結構影響，長期被排斥在城鎮(zhèn)居民之外，成為戶籍在農村、勞動和生活在城鎮(zhèn)的雙重身份人口。實際上，他們在城市有著相對固定的勞動崗位、比較穩(wěn)定的收入和比較固定的住所，在人口普查和抽樣調查中，通常也都被列為城鎮(zhèn)常住人口。其中，少量為舉家遷移到城鎮(zhèn)者，多數或居住在工地工棚，或集居在工程單位修建的臨時集體宿舍。不管何種形式，進城農民工長期居住生活在城鎮(zhèn)是客觀存在，也應當取得城鎮(zhèn)居民身份。
其次，要制定變進城農民為市民的具體政策措施。一是給進城農民與市民同樣的地位和權利，包括經濟、社會生活等諸多方面，當前比較突出的是解決進城農民在居住、就業(yè)、醫(yī)療、子女上學、社會保障等方面的問題。地位和權利不平等源自傳統的城鄉(xiāng)二元結構，決定二元結構身份標志的是舊有的戶籍制度。因此，積極穩(wěn)步推進戶籍制度改革是關鍵，應進一步研究探索，加快改革的進程。
其三，為進城農民工創(chuàng)造更多的居住和就業(yè)機會。使進城農民真正融入城市生活，僅有身份上的平等是不夠的，重點還要解決居住和就業(yè)問題。可以設想一下，如果原來在住房、就業(yè)方面限制農業(yè)人口的門檻被取消，便為進城農民居住和就業(yè)掃除了第一道障礙。然而實際上存在的資金不足，又會使他們在購房面前望而卻步；再加上總體所受教育程度不高，專業(yè)技術水平低，也會使他們選擇就業(yè)的余地變小。這就需要進一步考慮應如何采取措施予以扶持，以解決他們進城后的“安居”問題；同時，職業(yè)培訓也應開辦適合進城農民的教育補習班和專業(yè)技術培訓班，收費盡可能低一些，為“樂業(yè)”拓寬門路。
其四，落實進城農民的社會保障。近年來，隨著經濟發(fā)展和社會進步，社會保障事業(yè)提速，城鎮(zhèn)保障水平有了顯著提升。要使農民工進得來、留得住，還必須對他們實行同城鎮(zhèn)職工一樣的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險，解除進城農民的后顧之憂。
總之，黨的十八大描繪出到2020年全面建成小康社會的宏偉目標，各級地方政府也紛紛制定出包括城鎮(zhèn)化在內的發(fā)展規(guī)劃。在這個過程中，應當把進城農民工就業(yè)、子女教育等納入城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃之中，推進農業(yè)轉移人口市民化。
近年來，我國城鎮(zhèn)化持續(xù)快速推進，這一方面與原來城鎮(zhèn)化水平較低、城市“閘門”又關得較緊有關，政策一旦開啟便產生加速的效應；另一方面也是工業(yè)化加速、固定資產投資持續(xù)高速增長的結果。特別是步入21世紀以來，固定資產投資增長迅速，房地產開發(fā)年平均增長率較高，由此決定著我國城鎮(zhèn)化同工業(yè)化發(fā)展相類似，表現為重速度、輕效益，造成投資和城市規(guī)模擴張很快，邊際投資效益卻不斷下降；城鎮(zhèn)化發(fā)展重數量、輕質量，重視人口、產值、住房等的增長，忽視建設質量和配套設施，致使道路塌陷、水污染等事故頻發(fā)，水、電、煤氣、交通等設施滯后，妨礙著城市功能的發(fā)揮和居民生活質量的提高。
目前，我國的城鎮(zhèn)化率已經超過52%，決不能再偏重數量的擴張，而應當適時地逐步實現向質量效益型城鎮(zhèn)化轉變。數量擴張型城鎮(zhèn)化，便于大量吸納農村勞動年齡人口就業(yè)，主要分布在技術構成較低產業(yè)部門。由于從事低端產業(yè)勞動，工資和社會福利也明顯低，進城農民便成為城鎮(zhèn)中低收入一族，不能撬動有效需求大幅度增長。在這種情況下，城鎮(zhèn)化對經濟發(fā)展的貢獻主要體現在投資增長上，對消費增長的貢獻只能排在其次。實現經濟發(fā)展由數量擴張型向質量效益型轉變，就要發(fā)揮城鎮(zhèn)化對消費增長的能動作用。而要實現這一目標，當前和今后一個時期內，提高進城農民的消費權重不可或缺。如果能夠做到這一點，進城農民的主要貢獻就會轉移到消費上來，發(fā)揮出驅動城鎮(zhèn)化轉型和經濟發(fā)展方式轉變的積極作用。