城鎮(zhèn)化是當(dāng)下中國最熱門的話題。李克強(qiáng)總理曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)，中國作為大國要立足內(nèi)需，城鎮(zhèn)化就是最大的內(nèi)需之所在，要把這個潛力發(fā)揮出來，還要靠改革。而改革土地征用與財稅制度、改革戶籍制度與農(nóng)民工市民化、化解城市融資與債務(wù)風(fēng)險無疑是城鎮(zhèn)化改革中的重中之重。
日前，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心聯(lián)合世界經(jīng)濟(jì)論壇等機(jī)構(gòu)共同舉辦了2013中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇。國家發(fā)改委副主任徐憲平、國土資源部副部長胡存智、國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、中國人民大學(xué)校長陳雨露、國家發(fā)改委財政金融司司長田錦塵就解決上述問題發(fā)表了自己的觀點(diǎn)。
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徐憲平（國家發(fā)改委副主任） |
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加快消除制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙 |
城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化的必由之路。中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，但戶籍城鎮(zhèn)化率只有35.29%，按照世界城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，仍處于快速發(fā)展區(qū)間。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化在取得了顯著成效的同時，也累積了一些矛盾和問題。當(dāng)前和今后一段時期，是中國轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時期，中國城鎮(zhèn)化將進(jìn)入以提高質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，由數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。
中國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的，這決定了必須從基本國情出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥地走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。要按照工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的新要求，緊緊圍繞城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以完善體制機(jī)制為保障，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
按照上述的思路和原則，我們認(rèn)為未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要的戰(zhàn)略任務(wù)是：
第一，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)人口市民化，要逐步解決現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬農(nóng)民工的半市民化的問題。通過統(tǒng)籌推進(jìn)，戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化按照因地制宜，分類推進(jìn)的原則，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為居民，全民放開小城鎮(zhèn)的落戶限制，有序放開中小城鎮(zhèn)的限制。
第二，要優(yōu)化城鎮(zhèn)化的布局和形態(tài)，合理的規(guī)劃未來城鎮(zhèn)人口空間布局，促進(jìn)各類城市功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。
第三，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力，有效的預(yù)防城市病。要增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對人口的承載能力，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。
第四，要促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。要堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，多予少取放活的方針，逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的一體化，完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素，自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。
第五，創(chuàng)新體制機(jī)制，理清政府和市場在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中的作用，加快消除制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙，充分釋放城鎮(zhèn)化的潛力，為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展給予持久的動力。要加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌謀劃和大力推進(jìn)戶籍制度、土地制度、社會保障、財稅金融、行政區(qū)劃等方面的改革。逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇，健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度，探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模，與農(nóng)業(yè)專業(yè)人口落戶數(shù)量相掛鉤的政策。建立可持續(xù)的城市公共財政體系和投融資機(jī)制為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、常住人口全覆蓋和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。
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胡存智（國土資源部副部長） |
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城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型土地制度須做五方面改革 |
十八大對新型城鎮(zhèn)化提出了新要求，這里就涉及到土地資源的配置問題。當(dāng)前城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中存在一定的土地問題，歸納起來主要有五方面。
第一，城鎮(zhèn)布局和用地結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)效率低。從現(xiàn)在的布局來看，部分地區(qū)的開發(fā)力度比較高，生產(chǎn)、生活用地的失衡嚴(yán)重影響到人們的生活質(zhì)量。另外，城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例偏高，工業(yè)用地比例達(dá)到了26%，有的城市甚至超過50%。而且，這個趨勢還在延續(xù)。
第二，建設(shè)用地的利用比較粗放，承載人口和產(chǎn)業(yè)的能力有待提高。在十年里，大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，根據(jù)測算，目前農(nóng)村居民點(diǎn)中的空閑和閑置用地達(dá)到10%到15%，相當(dāng)于現(xiàn)在城鎮(zhèn)用地的1/4到1/3。
第三，市縣政府過多地依賴土地籌資實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，存在一系列風(fēng)險。從目前來看，這種機(jī)制使城市建設(shè)資金主要集中在土地的收益上。通過土地進(jìn)行金融活動，也使得大量的金融資產(chǎn)投放到城市土地的開發(fā)和建設(shè)上，這樣會帶來一定的社會金融風(fēng)險。一旦出現(xiàn)房地產(chǎn)的下滑，或者經(jīng)濟(jì)不景氣就會帶來比較大的金融風(fēng)險。
第四，目前在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，建設(shè)占用導(dǎo)致耕地，特別是城市邊緣一些比較優(yōu)質(zhì)的耕地減少。
第五，現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度制約城鄉(xiāng)要素流動。目前的集體土地不能流轉(zhuǎn)，集體土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置不夠清晰。農(nóng)村土地使用相關(guān)權(quán)益有待進(jìn)一步改革。
在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，對土地制度進(jìn)行適度改革，主要也從五方面考慮。
第一，堅(jiān)持用途管制制度，優(yōu)化國土空間格局，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的空間保障能力。主要通過加強(qiáng)規(guī)劃、建立規(guī)劃的評估調(diào)整制度，完善土地用途專用制度。
第二，完善節(jié)約集約用地，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。僅靠新增建設(shè)用地?zé)o法可持續(xù)推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，因此，要通過集約節(jié)約用地，盤活現(xiàn)有用地來推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。
第三，提前謀劃可持續(xù)的制度供給，逐步疏解城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地財政的依賴。目前通過土地出讓籌集土地發(fā)展的資金，運(yùn)行還是很暢順的。但是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，土地的收益空間被成本上升所抵消，因此要進(jìn)一步考慮制度的可持續(xù)發(fā)展。
第四，重視城鎮(zhèn)化過程中的人地矛盾，協(xié)調(diào)好土地利益的關(guān)系，這里面涉及三方面改革。首先，改革土地征收制度，包括縮小征地范圍，嚴(yán)格征地程序等；其次，改革完善集體建設(shè)用地的使用制度，實(shí)施有償使用，特別是經(jīng)營型用地；最后，深化集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，進(jìn)一步推進(jìn)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)。
第五，必須堅(jiān)持保護(hù)耕地的紅線，鞏固城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。糧食安全問題是城市化健康發(fā)展的重要前提，堅(jiān)守18億畝耕地紅線是確保糧食安全和生態(tài)的基礎(chǔ)，堅(jiān)決不能動搖。
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李鐵（國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任） |
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大城市戶籍改革可率先考慮長期定居外來人口 |
2012年，我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)52.6%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅35.3%，之間存在著17.3個百分點(diǎn)的差距。這說明2.5億農(nóng)民工和約7500萬城鎮(zhèn)間流動人口在城市還沒有享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共福利。如果按照每年一個百分點(diǎn)的增長速度，到2020年，我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，意味著我國的城鎮(zhèn)人口將會達(dá)到8億人左右。進(jìn)城的農(nóng)民工將會在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增加1億人。如果不及時解決他們的公共服務(wù)和進(jìn)城落戶定居問題，我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量將不會得到根本改善，反而還會加劇未來可能出現(xiàn)的各類社會矛盾。
當(dāng)前城鎮(zhèn)化的工作重點(diǎn)是如何實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，堅(jiān)定不移地進(jìn)行戶籍管理制度改革和逐步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。
戶籍管理制度改革難點(diǎn)在于，原有的城鄉(xiāng)二元的戶籍管理體制已經(jīng)演化成為區(qū)域公共服務(wù)體系對外封閉的新二元結(jié)構(gòu)。在特大城市，因?yàn)橥恋厣档念A(yù)期，集體經(jīng)濟(jì)的福利和農(nóng)村的各項(xiàng)優(yōu)惠政策并不亞于城里人，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)人口興趣已經(jīng)不十分強(qiáng)烈。矛盾的焦點(diǎn)在于外來人口。例如在上海，外來人口已占常住人口的40%左右，如果給所有的外來人口落戶，那會對上海的財政產(chǎn)生巨大的支出壓力，也會導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口的公共服務(wù)水平降低。
其實(shí)，大城市的戶籍管理體制改革，首先可以考慮針對已經(jīng)在大城市長期定居、穩(wěn)定就業(yè)、舉家遷徙的外來人口。他們在外來人口總量中占比并不高，事實(shí)上已是城市的市民，只是缺少了一個戶口本，缺少了子女在這里享受義務(wù)教育和參加高考的權(quán)利。解決他們的落戶和公共服務(wù)，不會帶來太多財政上的負(fù)擔(dān)，反而會把他們的長期消費(fèi)傾向轉(zhuǎn)向居住地，帶動城市的消費(fèi)并促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。在操作環(huán)節(jié)上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮(zhèn)和遠(yuǎn)郊區(qū)縣，率先進(jìn)行戶籍管理制度改革，比如可考慮把在主城區(qū)的長期舉家遷徙的外來人口落戶到遠(yuǎn)郊區(qū)縣和小城鎮(zhèn)。
實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是個長期過程。可以通過實(shí)行居住證制度，通過就業(yè)年限，逐步解決公共服務(wù)均等化問題。同時要大幅度提高社保繳納率，促進(jìn)企業(yè)和農(nóng)民工以及外來人口各自承擔(dān)繳納社保的責(zé)任。提高社保繳納水平還有很大空間。
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陳雨露（中國人民大學(xué)校長） |
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中短期不會出現(xiàn)金融系統(tǒng)性風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險 |
去年美國經(jīng)濟(jì)增長只有1%多，中國增長7.8%，核心原因無非是中國是一個低城鎮(zhèn)化的國家。在這個過程中，城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入，但是現(xiàn)在恰恰就卡在這個地方。一方面每年最低需要至少2萬億元的投資，另外，又擔(dān)心爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
新型城鎮(zhèn)化的含義之一，就是既籌到錢又不爆發(fā)金融危機(jī)。換一種說法，就是要探索中國特色的城鎮(zhèn)化道路，這條道路就是把中國特色的國情、市場經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新思維和效率精神，以及社會主義的集體主義精神三個關(guān)鍵詞有機(jī)融合在一起。所以，新型城鎮(zhèn)化道路一定首先是必須有利于整個發(fā)展效率的提高。第二必須要解決人口資源環(huán)境問題。第三必須要在城市里面形成一個具有集體主義精神、好的社會主義風(fēng)尚。走中國特色的融資體系，不但要化解債務(wù)風(fēng)險，還要融到新的錢。
目前中國的或有債務(wù)變成真實(shí)債務(wù)的可能性和比例有多大？我覺得，中短期之內(nèi)，不會出現(xiàn)金融系統(tǒng)性風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險，因?yàn)槲覀兪稚线�有資本，政府手中還有相對較高的、16萬到20萬億的經(jīng)營性凈資產(chǎn)。還有平均7.8%的儲蓄率，享有相對比較寬的退休政策，以及財政結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間。當(dāng)然還有并不太高的真實(shí)的城鎮(zhèn)化比例。但是從長期來看，如果沒有一個巨大的新的紅利的話就很難保證沒有風(fēng)險。長期巨大的風(fēng)險一個是人口老齡化，很有可能會成為最后一根大稻草，另外國有企業(yè)越來越高的杠桿比例也會帶來不確定性。所以，必須要有一個新的、大的紅利覆蓋才行。
融資包括政策性金融加商業(yè)性金融，加多層次的資本市場，再加貸款和股份融資相結(jié)合的項(xiàng)目融資四個途徑。這些途徑從過去到現(xiàn)在都在用，為什么積累了這么大的潛在風(fēng)險？一個很重要的問題就是，土地財政不可長期為繼。必須有一個新的東西，能夠使貸款有一個好的抵押品和質(zhì)押品的基礎(chǔ)，最好是在政府和市場的抵押品都有。此外2021年之前必須解決的一個新的巨大的紅利，這個紅利究竟是什么？可能歸根到底還是創(chuàng)新紅利，這種創(chuàng)新不簡單是管理創(chuàng)新的紅利和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的紅利，根本上還是技術(shù)創(chuàng)新的一個巨大紅利。
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田錦塵（國家發(fā)改委財政金融司司長） |
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大力發(fā)展直接融資解決城鎮(zhèn)化資金問題 |
李鐵主任講到，在重慶解決一個農(nóng)民工進(jìn)城需要10萬元，有的地方可能更多。我們就按照每人10萬元來算，假如未來還有3億農(nóng)民進(jìn)城，就有30萬億的需求，這個需求只是一個潛在的需求，要讓它變成現(xiàn)實(shí)，關(guān)鍵要解決錢從哪里來的問題。
現(xiàn)在解決城市化融資問題，有兩大渠道，一個渠道是現(xiàn)在占份額最大的、間接的融資渠道，包括銀行信貸、開發(fā)性金融等等。但是，可能未來更需要發(fā)展的、潛力最大的是直接融資渠道，包括債券市場，股票市場，其他一些相關(guān)的金融市場在未來的城市化發(fā)展中也需要加快發(fā)展。這樣就能夠通過金融的自主創(chuàng)新、產(chǎn)品的創(chuàng)新，來滿足未來城市化發(fā)展對資金的巨大需求。所以，我的觀點(diǎn)比較鮮明，未來要解決好城鎮(zhèn)化的融資問題，就一定要在穩(wěn)定現(xiàn)有融資渠道的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展直接融資。
有人提出，地方不能發(fā)債的規(guī)定對未來城市化建設(shè)的健康發(fā)展，包括建立正確健康的融資渠道形成了很大的制約。實(shí)際上，我國政府正在著手探索解決這個問題。今年，中央政府預(yù)算赤字安排1.2萬億元，其中3500億是中央代地方發(fā)債，還確定了上海、浙江、廣東和深圳四個地方作為自行發(fā)債的試點(diǎn)，當(dāng)然有規(guī)定，除非通過特殊的批準(zhǔn)才可以發(fā)，這說明從國家的角度已經(jīng)意識到未來城鎮(zhèn)化發(fā)展給地方更多發(fā)債的權(quán)利確實(shí)對未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展是非常有意義的。
從國際經(jīng)驗(yàn)來看，城市化的融資，市政債是一個非常有效的渠道，特別是對支持基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)揮了重大作用，包括美國這樣的國家也是這樣做的。國外在私營債方面有兩類，一類是一般責(zé)任債，相當(dāng)于各地自主，財政擔(dān)保的債務(wù)。還有一類項(xiàng)目收益?zhèn)@類債實(shí)際上主要依靠未來投資的項(xiàng)目收益進(jìn)行償還。實(shí)際上，我國的城投債某種意義就是項(xiàng)目收益?zhèn)＿@幾年國家發(fā)改委在支持城鎮(zhèn)化融資方面也做了一些工作，特別是在項(xiàng)目收益?zhèn)矫孢M(jìn)行了一定的探索。這幾年城投債方面發(fā)行的規(guī)模和效率有很大的提高。
城投債在支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，產(chǎn)業(yè)調(diào)整方面發(fā)揮了非常好的積極作用。現(xiàn)在各方面都有制度，只是制度還不完善，需要改變和變革，需要適應(yīng)未來城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的要求。從國家發(fā)改委角度來講，我們也對未來發(fā)債的工作進(jìn)行一些探索。比如說，我們考慮，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金需求量非常大，發(fā)債也是一種直接融資的比較好的形式，這種債周期又比較長，與城市化建設(shè)當(dāng)中的基礎(chǔ)設(shè)施和建筑設(shè)施基本吻合，它特別適合城市來發(fā)，所以我想除了在規(guī)模上穩(wěn)步提高外，另外還要考慮創(chuàng)新債券品種，根據(jù)不同區(qū)域，不同城市，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)創(chuàng)新一些品種，來支持城市的發(fā)展。當(dāng)然，還要加強(qiáng)風(fēng)險防范，確保不出現(xiàn)系統(tǒng)性的債券風(fēng)險，使融資繼續(xù)持續(xù)健康發(fā)展下去。