城鎮(zhèn)化建設(shè)是十八大確定的經(jīng)濟(jì)建設(shè)“新四化”的重要內(nèi)容，既涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也涉及民生改善，兩者對(duì)資金的需求都很大。在有限的公共財(cái)政資源條件下，滿(mǎn)足多方面支出需求，考驗(yàn)著地方政府的智慧和能力。因此，地方政府未來(lái)的融資方案是決定建設(shè)成敗的必要條件。
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中國(guó)需要一條平衡、健康、可持續(xù)的融資之路 |
從公共服務(wù)均等化目標(biāo)出發(fā)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中將產(chǎn)生對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施以及其他公共服務(wù)的大量需求，相應(yīng)的建設(shè)資金保障是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。
城鎮(zhèn)化是我國(guó)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。目前中國(guó)的城鎮(zhèn)化率只是達(dá)到了世界平均水平，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化率首次突破50％關(guān)口，達(dá)51．3％，城鎮(zhèn)常住人口首次超過(guò)了農(nóng)村常住人口。財(cái)政部財(cái)科所的研究表明，城鎮(zhèn)化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加5．9個(gè)百分點(diǎn)，“十二五”時(shí)期因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來(lái)的地方政府公共投資規(guī)模將在30萬(wàn)億元左右。
城鎮(zhèn)化是工業(yè)化過(guò)程中農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程。從公共服務(wù)均等化目標(biāo)出發(fā)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中將產(chǎn)生對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施以及其他公共服務(wù)的大量需求，相應(yīng)的建設(shè)資金保障是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。目前中國(guó)城鎮(zhèn)的市政公共設(shè)施普遍欠賬嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)人口的增加，市政公共設(shè)施的建設(shè)包括公共交通、市容環(huán)衛(wèi)、污水處理、綠化、水熱氣供應(yīng)、道路橋梁等，這部分資金需求將迅猛增加，此外，適應(yīng)公共服務(wù)均等化發(fā)展要求，教育、社保、醫(yī)療和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)也需要大量增加。過(guò)去城鎮(zhèn)化的欠賬和未來(lái)城鎮(zhèn)化的資金需求是地方政府面臨的最大難題，需要找到一條平衡、健康、可持續(xù)的融資之路。
由于現(xiàn)行法律規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對(duì)地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。舉借債務(wù)的資金來(lái)源渠道比較單一，地方政府性債務(wù)主要來(lái)自銀行貸款；債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴(lài)較大，如處理不當(dāng)有可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。大部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，由于舉借債務(wù)主體與資金使用主體脫節(jié)，責(zé)權(quán)不清，增加了中央財(cái)政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)地方政府債券的信用評(píng)級(jí)、發(fā)行渠道等還沒(méi)有建立。債務(wù)缺乏統(tǒng)籌管理，融資平臺(tái)公司公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目債務(wù)管理不夠規(guī)范，“混借、混用、混還”現(xiàn)象較為普遍，不利于落實(shí)地方政府償債責(zé)任。地方政府投融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范，融資平臺(tái)公司數(shù)量龐大、債務(wù)規(guī)模大，盈利能力較弱，缺乏規(guī)范的管理制度，部分公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級(jí)次多、鏈條長(zhǎng)，資本金到位率低等。存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位、地方政府和部門(mén)違規(guī)注資、抽走資本等問(wèn)題；由于融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)資金主要投向回收期較長(zhǎng)的公益或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，盈利能力較弱出現(xiàn)虧損。
從融資途徑上看，地方政府通過(guò)平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)所謂
“創(chuàng)新”融資方式開(kāi)展的融資渠道受到嚴(yán)格限制。
為此，中央政府采取了一系列措施，對(duì)地方政府的擔(dān)保行為、集資方式、土地轉(zhuǎn)讓都給予制度性的限制安排。金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)公司和地方出資設(shè)立的國(guó)有企業(yè)融資行為也進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)銀行業(yè)的貸款行為進(jìn)行了限制。從融資途徑上看，地方政府通過(guò)平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)所謂“創(chuàng)新”融資方式開(kāi)展的融資渠道受到嚴(yán)格限制。城鎮(zhèn)化融資路徑是當(dāng)前值得思考的緊要之事。
城投債是我國(guó)特有的一種融資手段，屬于企業(yè)負(fù)債，是地方政府投融資平臺(tái)及地方出資設(shè)立的國(guó)有企業(yè)發(fā)行城建類(lèi)債券的統(tǒng)稱(chēng)，是根據(jù)發(fā)債用途給予命名的，一般是相對(duì)于產(chǎn)業(yè)債而言的，主要是用于城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資目的發(fā)行的。城投債，又稱(chēng)“準(zhǔn)市政債”，是地方投融資平臺(tái)作為發(fā)行主體，公開(kāi)發(fā)行企業(yè)債和中期票據(jù)，或其他資產(chǎn)證券化的創(chuàng)新方式，其主業(yè)多為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目。隨著我國(guó)資本市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，城投債券作為中國(guó)債券市場(chǎng)的“準(zhǔn)市政債”，發(fā)行規(guī)模還會(huì)穩(wěn)步擴(kuò)大，一方面為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供更加規(guī)范透明的融資渠道，同時(shí)也為廣大機(jī)構(gòu)投資者提供更好的固定收益類(lèi)產(chǎn)品。中國(guó)國(guó)債登記結(jié)算公司發(fā)布的《2012年度債券市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》顯示，2012年債券市場(chǎng)共發(fā)行各類(lèi)債券8．6萬(wàn)億元，較2011年增加9231．72億元，同比增長(zhǎng)12．02％。
最近，學(xué)界和社會(huì)民眾對(duì)城投債券產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)懷疑，認(rèn)為違約風(fēng)險(xiǎn)在漫延。研究認(rèn)為總體上風(fēng)險(xiǎn)是可控的，這一點(diǎn)各地政府在全國(guó)的審計(jì)中已得出了結(jié)論。從微觀主體分析，地方投融資平臺(tái)公司申請(qǐng)發(fā)行債券，有比較嚴(yán)格的限制條件，這在相當(dāng)程度上控制了城投債的發(fā)行規(guī)模，也降低了“城投債券”的風(fēng)險(xiǎn)。為了防止債務(wù)償還責(zé)任在幾屆政府之間的不均衡，避免出現(xiàn)政府還款中的道德風(fēng)險(xiǎn)，防止本屆政府只借款不還款，逃避還款責(zé)任，針對(duì)城投債券，還規(guī)定了專(zhuān)門(mén)的償債均攤機(jī)制，也就是將債券還本的壓力在債券存續(xù)期內(nèi)進(jìn)行合理分?jǐn)偅苊庠谧詈笠荒昀鄯e過(guò)大的還本壓力和風(fēng)險(xiǎn)。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)清理后退出平臺(tái)管理的地方政府出資國(guó)有企業(yè)，在符合條件的情況下可以繼續(xù)鼓勵(lì)其發(fā)行城投債，支持未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，鼓勵(lì)其運(yùn)用BT模式進(jìn)行資金運(yùn)作，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。
此外，國(guó)際上流行發(fā)行地方政府債券（LocalTreasuryBonds），又稱(chēng)為
“市政債券”（MunicipalSecurities），也是籌集地方政府建設(shè)資金的重要渠道，它是指國(guó)家的地方政府、地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。同中央政府發(fā)行的國(guó)債一樣，地方政府債券一般也是以當(dāng)?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫�本付息的來(lái)源或擔(dān)保。地方政府債券的安全性較高，被認(rèn)為是安全性?xún)H次于“金邊債券”的一種“銀邊債券”，而且，投資者購(gòu)買(mǎi)地方政府債券所獲得的利息收入一般都免交所得稅，這對(duì)投資者有很強(qiáng)的吸引力。在美國(guó)，地方政府債券通常分為一般債券（普通債券）和專(zhuān)項(xiàng)債券（收益?zhèn)５胤秸畟话阌糜诮煌ā⑼ㄓ崱⒆≌⒔逃⑨t(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。目前全世界已有多個(gè)國(guó)家實(shí)行地方政府債券模式，其中美國(guó)和日本的地方政府債券發(fā)行規(guī)模最大，發(fā)行模式也最具代表性：美國(guó)的市政債券代表了分權(quán)制國(guó)家的地方債券市場(chǎng)制度；日本的地方政府債券則代表了集權(quán)制國(guó)家的地方債券市場(chǎng)制度。
將地方政府債務(wù)顯性化，降低政府融資成本，明確將債券資金納入預(yù)算管理，最大限度地發(fā)揮債券資金的使用效益。
2009年，受?chē)?guó)際金融危機(jī)快速蔓延和世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯減速的影響，財(cái)政收支十分緊張，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常困難。為解決法律約束地方政府直接發(fā)債的問(wèn)題，也為進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，中央政府決定2009—2011年財(cái)政部每年代理發(fā)行2000億元地方政府債券，并對(duì)債券在省級(jí)政府間進(jìn)行合理分配。各省級(jí)政府在國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的額度內(nèi)，提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查批準(zhǔn)后，由中央財(cái)政代理發(fā)行債券，所籌資金納入同級(jí)預(yù)算管理，資金歸還由地方按規(guī)定上繳中央財(cái)政統(tǒng)一歸還。這種籌資方式，與中國(guó)式城投債相比，又向前邁出重要一步，與國(guó)外地方政府市政債相似度更高。
此后，為更進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府的償債責(zé)任，提高地方政府管理發(fā)行債券的水平，
2011年和2012年兩年中央政府決定在確定的地方政府債券發(fā)行規(guī)模內(nèi)，本著自愿原則，選擇了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕、資本市場(chǎng)發(fā)育成熟的上海、浙江、廣東、深圳作為地方政府自行發(fā)行債券的試點(diǎn)省（市），其余省（區(qū)、市）仍由中央財(cái)政代理發(fā)行。自行發(fā)債是指試點(diǎn)省（市）在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省
（市）政府債券的發(fā)債機(jī)制。試點(diǎn)省（市）政府債券由財(cái)政部代辦還本付息。這項(xiàng)改革的核心是將發(fā)行的技術(shù)環(huán)節(jié)工作交由地方政府去執(zhí)行，這樣可以提高地方政府發(fā)行市政債（地方政府債券）在操作層面上的能力。與中央財(cái)政代理發(fā)行地方債券相比又向前走出一步。
筆者認(rèn)為，我國(guó)目前對(duì)地方政府債務(wù)采取“總量控制、統(tǒng)一還本”的代理發(fā)行或少數(shù)地方自行發(fā)行債券的方式舉債維護(hù)了國(guó)家法律尊嚴(yán)，部分抑制了地方政府債務(wù)管理的失控局面，將地方政府債務(wù)顯性化，降低政府融資成本，明確將債券資金納入預(yù)算管理，最大限度地發(fā)揮債券資金的使用效益。這種試點(diǎn)發(fā)債的管理方式可選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地方進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，提高地方政府對(duì)債務(wù)發(fā)行和管理方面的經(jīng)驗(yàn)，為將來(lái)拓展融資渠道做好技術(shù)上的準(zhǔn)備。也是解決城鎮(zhèn)化資金不足的重要來(lái)源。
總之，城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金供給需要政府公共財(cái)政增加支持，更需要社會(huì)資本共同參與，形成綜合力量，打“組合拳”。只要能夠有充分的法律授權(quán)、健全的債券市場(chǎng)、規(guī)范的管理制度和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提高資金來(lái)源的社會(huì)化程度，城鎮(zhèn)化建設(shè)融資就會(huì)走出一條寬闊的道路。