財政部部長樓繼偉日前表示，正在部署有關(guān)地方債的調(diào)研，將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)，分門別類采取政策，并強調(diào)要制止地方政府債務(wù)擴張趨勢。惠譽國際評級日前警告稱，今年可能下調(diào)中國本幣債務(wù)評級，具體要看地方政府債務(wù)的進展。
從地方政府債務(wù)規(guī)模的國際對比來看，筆者認(rèn)為，我國目前地方政府債務(wù)尚處于可控范圍內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，2012年地方政府債務(wù)余額與中央政府債務(wù)余額為23.05萬億元，占GDP的44.38%。根據(jù)IMF的數(shù)據(jù)，2012年日本政府債務(wù)余額占GDP的比重高達(dá)244.07%，美國的比重為105.35%，債務(wù)狀況相對較好的德國、法國和英國的相關(guān)比重均超過70%。根據(jù)國際通行的準(zhǔn)則，政府債務(wù)余額占GDP的比重應(yīng)該控制在100%以內(nèi)。我國比重同其他國家相比較低，目前不存在系統(tǒng)性風(fēng)險。
但是，由地方政府債務(wù)擴張帶來的風(fēng)險不可忽視。首先是潛在的債務(wù)償還風(fēng)險。今年將迎來償債高峰，地方政府面臨一定的違約風(fēng)險；其次是潛在的金融風(fēng)險。根據(jù)審計署審計公告，在2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占比較大，達(dá)到79.01%。一旦政府出現(xiàn)債務(wù)償還風(fēng)險，必定會波及金融系統(tǒng)；再者是債務(wù)資金的使用效率較低。從債務(wù)余額的支出投向來看，89.38%的資金用于公用事業(yè)。其中，市政建設(shè)和交通運輸所占比重最大，分別為36.72%和24.89%，加上10.62%的土地收儲，超過70%的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，而僅有17.15%的資金用于民生財政。這說明我國長期以來投資拉動的投資策略，并沒有發(fā)生根本性改變。低水平的重復(fù)建設(shè)不僅造成經(jīng)濟資源的浪費，更重要的是建設(shè)周期長，未來收益不確定性強，給地方政府未來還債帶來風(fēng)險。
第四，不斷深化的財政收支矛盾，可能會引發(fā)地方政府債務(wù)規(guī)模的新一輪擴張。作為地方財政重要來源的國有土地使用權(quán)出讓收入，2012年下降10.5%。隨著“營改增”試點等結(jié)構(gòu)性減稅政策的實施，國內(nèi)減稅規(guī)模會持續(xù)擴大，這些因素將導(dǎo)致地方財政收入增長乏力。而民生支出帶來的支出增長和2013年積極財政政策的繼續(xù)實施，進一步加劇財政收支矛盾，這很可能引起地方政府債務(wù)規(guī)模的新一輪擴張。
值得關(guān)注的是，除上述風(fēng)險之外，筆者認(rèn)為，地方政府債務(wù)規(guī)模擴張將抵消減稅的刺激內(nèi)需作用，進而阻礙經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級。美國經(jīng)濟學(xué)家巴羅曾指出，用債務(wù)為政府籌資等價于用稅收籌資。這是因為消費者并不是以當(dāng)期收入來決定消費，而是用一生的收入來決定消費——政府用債務(wù)籌資的減稅并沒有使消費者一生的資源發(fā)生變化。雖然消費者現(xiàn)期的收入的確增加，但是消費者認(rèn)為債券到期時，政府會通過征稅還本付息。因此，政府用債務(wù)籌資的減稅只是重新安排征稅時間，給公眾的債券價值也被未來的納稅抵消。
1992年初，美國政府為了刺激經(jīng)濟，宣布暫時降低勞動者所得稅，但到1993年4月又提高了所得稅，試圖將削減的所得稅彌補回來。美國政府認(rèn)為，1992年人們工資收入的增加一定會增加消費，從而有助于經(jīng)濟從衰退中復(fù)蘇，但結(jié)果并未如美國政府所料。由此來看，用債務(wù)籌資的減稅并不會對消費產(chǎn)生影響，人們會把減稅帶來的額外收入進行儲蓄，以便支付未來的納稅責(zé)任。這種社會個人儲蓄的增加正好抵消公共儲蓄的減少，用債務(wù)為政府籌資等價于用稅收籌資。
因此，債務(wù)性融資將導(dǎo)致減稅等刺激需求的政策失效。筆者認(rèn)為，由于當(dāng)前內(nèi)需不足仍然是我國經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展和轉(zhuǎn)型的掣肘，如果地方債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴大，即使進一步加大減稅等刺激需求政策的力度，也不會有效改善內(nèi)需不足的狀況，這也正是當(dāng)前內(nèi)需不足的深層次原因之一。
當(dāng)前我國地方政府還存在擴大債務(wù)規(guī)模的沖動，而在財政收支矛盾日益加劇的情況下，更應(yīng)該嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模，進一步加強對地方政府投融資平臺的管理。2012年底四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，規(guī)范了地方融資平臺，禁止把土地注入城投債，在一定程度上抑制了城投債的擴張。在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，應(yīng)加快制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將地方政府融資平臺的范圍嚴(yán)格限定在基礎(chǔ)設(shè)施等公益性領(lǐng)域，抑制地方債務(wù)規(guī)模擴大，防止政府債務(wù)擴張抵消減稅的刺激內(nèi)需作用，從而實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的穩(wěn)健轉(zhuǎn)型。