今年的《政府工作報(bào)告》提出，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的突出矛盾和問題之一，就是產(chǎn)能相對(duì)過剩的矛盾有所加劇。其實(shí)，產(chǎn)能過剩并非是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新問題。自“十二五”時(shí)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)告別高增長(zhǎng)，著力于優(yōu)化結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升增長(zhǎng)的質(zhì)量與效益。與此同時(shí)，產(chǎn)能過剩并未得到同步治理，反而愈發(fā)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“痼疾”。產(chǎn)能過剩的微觀和宏觀表現(xiàn)我國(guó)工業(yè)制成品總體上生產(chǎn)能力過剩，產(chǎn)能利用率比較低。
一般認(rèn)為，產(chǎn)能過剩是企業(yè)最低生產(chǎn)成本的供給與長(zhǎng)期均衡中的實(shí)際供給之間的差額，與產(chǎn)業(yè)固定資本投入程度密切相關(guān)。目前，我國(guó)還沒有建立對(duì)產(chǎn)能過剩定性、定量的科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。歐美國(guó)家一般用產(chǎn)能利用率或設(shè)備利用率作為產(chǎn)能是否過剩的評(píng)價(jià)指標(biāo)。設(shè)備利用率的正常值在79％—83％之間，超過90％則認(rèn)為產(chǎn)能不夠，有超設(shè)備能力發(fā)揮現(xiàn)象。若設(shè)備開工低于79％，則說明可能存在產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象。微觀上，產(chǎn)能過剩主要表現(xiàn)為：一是產(chǎn)品價(jià)格顯著下跌，效益大幅下滑；二是產(chǎn)銷率下降，庫(kù)存增加，成本上升；三是企業(yè)虧損面與企業(yè)虧損額增加；四是開工不足，資源閑置浪費(fèi)。宏觀上，產(chǎn)能過剩將導(dǎo)致物價(jià)總水平明顯下降，形成通貨緊縮的壓力，增加宏觀經(jīng)濟(jì)的不確定性。產(chǎn)能過剩還使企業(yè)投資和居民消費(fèi)的預(yù)期下降，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生越來越明顯的下調(diào)壓力。
近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)刺激了許多行業(yè)的大規(guī)模投資擴(kuò)張。技術(shù)層面的因素為產(chǎn)能過剩提供了現(xiàn)實(shí)可能性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題自2004年開始顯現(xiàn)，2005年以后一直呈現(xiàn)日益凸顯、加劇的狀況。截至2008年，中國(guó)工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量居世界第一位的已有210種。在我國(guó)工業(yè)39個(gè)大類行業(yè)中，不少行業(yè)存在著因盲目投資、低水平擴(kuò)張而造成的產(chǎn)能過剩問題。
長(zhǎng)期以來，我國(guó)一直在大力治理產(chǎn)能過剩。自2004年起，抑制產(chǎn)能過剩成為國(guó)家宏觀部門調(diào)控的重要內(nèi)容之一。而從實(shí)際執(zhí)行效果看，治理產(chǎn)能過剩的總體進(jìn)展不盡如人意。最新統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)工業(yè)制成品總體上生產(chǎn)能力過剩，產(chǎn)能利用率比較低。
2012年第四季度，工業(yè)制成品的產(chǎn)能利用率為80．1％，落后產(chǎn)能占到15％至20％，需要加快淘汰，部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。現(xiàn)階段產(chǎn)能過剩的特點(diǎn)產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)
“越治理越過剩”的趨勢(shì)和“低端過剩高端也過剩”的格局。與以往幾次產(chǎn)能過剩相比，現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
首先，產(chǎn)能過剩有“越治理越過剩”的趨勢(shì)，以鋼鐵行業(yè)為例，2002年，我國(guó)粗鋼產(chǎn)能不足1億噸，而到2012年年底，中鋼協(xié)的口徑是9億噸。有市場(chǎng)機(jī)構(gòu)認(rèn)為，把那些政府沒統(tǒng)計(jì)到的算在內(nèi)，可能超過10億噸。鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩也愈發(fā)嚴(yán)重。今年《政府工作報(bào)告》給出的數(shù)字是：五年累計(jì)，共淘汰落后煉鐵產(chǎn)能1．17億噸、煉鋼產(chǎn)能7800萬(wàn)噸。抑制產(chǎn)能過剩的速度顯然不及新投產(chǎn)產(chǎn)能增加的速度。目前產(chǎn)能過剩在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、焦炭等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“尤為突出”。對(duì)這些行業(yè)，國(guó)際上一般認(rèn)為產(chǎn)能利用率在80％至85％比較合理，但在中國(guó)，這些行業(yè)產(chǎn)能利用率目前大體在70％至75％，IMF此前發(fā)布的研究報(bào)告甚至認(rèn)為，中國(guó)目前的產(chǎn)能利用率僅為60％。
其次，產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)“低端過剩高端也過剩”的格局。這表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，在同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)，高端產(chǎn)品有時(shí)候還賣不過低端產(chǎn)品。另一方面，除了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)過剩。比如光伏行業(yè)，短時(shí)期內(nèi)投資過度，致使產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。
2011年我國(guó)光伏電池產(chǎn)能已經(jīng)達(dá)到3500萬(wàn)千瓦，已可以滿足全球光伏電池的安裝需要。由于產(chǎn)能大躍進(jìn)和歐美“雙反”，供需嚴(yán)重失衡，光伏產(chǎn)業(yè)一度走到全行業(yè)破產(chǎn)的邊緣。
3月20日，無(wú)錫尚德宣布破產(chǎn)重整，拖欠銀行債務(wù)高達(dá)71億元之巨。產(chǎn)能過剩的深層原因最大癥結(jié)在于目前階段存在的“體制性障礙”，它充分表明市場(chǎng)化改革并未最終到位，特別是政府職能還沒有根本轉(zhuǎn)變。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，一定程度的產(chǎn)能過剩應(yīng)該是常態(tài)。它對(duì)于推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率具有積極效應(yīng)。但在供給已明顯過剩的情況下，還在繼續(xù)大規(guī)模投資、上項(xiàng)目，則在世界范圍內(nèi)實(shí)屬罕見。因此，產(chǎn)能過剩被形象地稱之為“中國(guó)模式”下獨(dú)特的問題。究其深層原因，問題的最大癥結(jié)在于目前階段存在的
“體制性障礙”，它充分表明市場(chǎng)化改革并未最終到位，特別是政府職能還沒有根本轉(zhuǎn)變。就現(xiàn)狀而言，雖然經(jīng)過多年改革，政府仍然保持著支配資源的相當(dāng)大權(quán)力。例如，雖然95％產(chǎn)品的價(jià)格已放開由市場(chǎng)定價(jià)，但剩下5％的最重要基礎(chǔ)產(chǎn)品與要素的定價(jià)權(quán)仍然由政府掌控。各級(jí)政府對(duì)土地資源有幾乎絕對(duì)的支配權(quán)，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)發(fā)放信貸也有很大影響力。在政府如此強(qiáng)勢(shì)的格局下，以GDP政績(jī)目標(biāo)為導(dǎo)向的各級(jí)政府代替市場(chǎng)決策，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)不斷加強(qiáng)，甚至出現(xiàn)了地方政府公司化的現(xiàn)象。
實(shí)際上，無(wú)論新興產(chǎn)業(yè)還是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的過剩危機(jī)，都有政府“有形之手”的影子，而市場(chǎng)則難以發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用。近年來，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉曾在多個(gè)場(chǎng)合疾呼，中國(guó)的問題在于政府權(quán)力太大，以至政府權(quán)力嚴(yán)重侵犯市場(chǎng)權(quán)利。在政府的主導(dǎo)下，企業(yè)（不只是國(guó)有企業(yè)，也包括民營(yíng)企業(yè)）的經(jīng)營(yíng)取向不再是收益最大化，而是追求規(guī)模最大化以換取更高的行政地位和地方保護(hù)，從而無(wú)限制地投資擴(kuò)張產(chǎn)能。由于政府都是有任期的，每一屆政府都趨向于在自己任期內(nèi)上項(xiàng)目，追求高政績(jī)，而把產(chǎn)能過剩問題留給下一任政府去處理，于是乎產(chǎn)能過剩問題便呈現(xiàn)擴(kuò)大化的態(tài)勢(shì)。
抑制產(chǎn)能過剩的政策建議政策制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境，又前瞻未來的體制改革目標(biāo)，從而提升政策的針對(duì)性與有效性。
2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要充分利用國(guó)際金融危機(jī)形成的倒逼機(jī)制，把化解產(chǎn)能過剩矛盾作為工作重點(diǎn)。工業(yè)和信息化部年度工作會(huì)議也要求，2013年將繼續(xù)“調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，為此將“著力化解產(chǎn)能過剩矛盾”。產(chǎn)能過剩問題顯然是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中“繞不過去的坎”，化解產(chǎn)能過剩必須毫不動(dòng)搖地一直堅(jiān)持下去。鑒于前期的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，政策制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境，又前瞻未來的體制改革目標(biāo)，從而提升政策的針對(duì)性與有效性。
一、加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變
李克強(qiáng)總理不久前指出，改革是中國(guó)最大的紅利。要從根本上建立去除產(chǎn)能過剩的長(zhǎng)效機(jī)制，就必須堅(jiān)定不移地深化體制改革。
“解鈴還須系鈴人”。加快推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變對(duì)于有效化解產(chǎn)能過剩具有至關(guān)重要的作用（轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念是必要的，但如果政府職能不轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念就只能成為“軟約束”）。政府應(yīng)當(dāng)盡早完成由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”型政府向“公共服務(wù)”型政府的轉(zhuǎn)變。政府轉(zhuǎn)變職能有兩個(gè)作用：一是把投資權(quán)力還給企業(yè)，讓企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)行情理性決策投資；二是減少對(duì)本地企業(yè)的保護(hù)，讓落后的產(chǎn)能再無(wú)“藏身之地”。由于我國(guó)體制改革具有政府主導(dǎo)型的特點(diǎn)，由政府自身改革來轉(zhuǎn)變職能等于是讓政府自己“革自己的命”。多年來的政府改革歷程已經(jīng)表明這一改革使命的艱巨性。因此，在“十八大”之后新的歷史時(shí)期，政府部門應(yīng)當(dāng)站在全局高度，以“壯士斷腕”的氣魄，拿出更大的政治勇氣和智慧，敢于觸及深層次矛盾和重大利益調(diào)整，深入推進(jìn)包括政府體制改革在內(nèi)的全方位的改革開放。
令人欣慰的是，在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，醞釀已久的國(guó)務(wù)院大部制改革方案終于出臺(tái)。改革的重點(diǎn)是緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，而大部制改革最大亮點(diǎn)是向社會(huì)和市場(chǎng)放權(quán)，以放權(quán)破題政府職能轉(zhuǎn)變。比如改革鐵道部，實(shí)行“政企分開”就是向市場(chǎng)放權(quán)。全社會(huì)殷切寄希望于新一屆政府能夠深入推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，不斷提升政府機(jī)構(gòu)適應(yīng)市場(chǎng)的能力與調(diào)控市場(chǎng)的效率。
鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與體制的復(fù)雜性，發(fā)改委、工信部等部門一直采取
“組合政策”來加快淘汰落后產(chǎn)能進(jìn)度。這些政策包括：一是深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，理順煤、電、油、氣、水、礦等資源產(chǎn)品價(jià)格關(guān)系，完善電力峰谷分時(shí)電價(jià)，按程序加大差別電價(jià)、懲罰性電價(jià)實(shí)施力度；二是推進(jìn)稅收機(jī)制改革，除了將原油、天然氣和煤炭資源稅由從量征收改為從價(jià)征收并適當(dāng)提高稅負(fù)水平，還將制定機(jī)動(dòng)車燃油消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)；三是建立能源消費(fèi)總量控制制度，能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)分解落實(shí)到地方政府，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理，以抑制高耗能行業(yè)過快增長(zhǎng)；四是加強(qiáng)信貸管理，優(yōu)化金融資源配置，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)作用，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；五是以土地管理作為重要抓手，嚴(yán)格控制“產(chǎn)能過剩”行業(yè)新項(xiàng)目建設(shè)；六是將淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)完成情況和措施落實(shí)情況納入政府績(jī)效管理和國(guó)有企業(yè)業(yè)績(jī)管理，實(shí)行問責(zé)制。
毫無(wú)疑問，上述政策符合我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況，但從治理產(chǎn)能過剩的實(shí)踐看，組合政策的有效性還有待于提升。一是資源性產(chǎn)品價(jià)格的改革還應(yīng)當(dāng)及早到位，這樣能夠一定程度上約束政府及企業(yè)的投資沖動(dòng)，從源頭抑制產(chǎn)能過剩的發(fā)生；二是加大政策執(zhí)行與監(jiān)管的力度，原工信部部長(zhǎng)李毅中近日表示，政府部門在調(diào)控淘汰落后產(chǎn)能上力度還不夠，措施不得力。因此，必須加大監(jiān)管的力度，不折不扣地執(zhí)行各項(xiàng)政策法規(guī)，切不可姑息手軟，同時(shí)增強(qiáng)各項(xiàng)政策之間的協(xié)調(diào)效應(yīng)與合力；三是在目前體制環(huán)境下，強(qiáng)調(diào)行政問責(zé)制的使用。鑒于現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩在很大程度上是政府權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行所致，因而，行政力量造成的問題現(xiàn)階段還只能用行政的辦法來應(yīng)對(duì)。在這方面，有些地方在治理污染上已經(jīng)創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗(yàn)，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到了很好效果。與此相比，國(guó)內(nèi)還鮮有官員因產(chǎn)能過剩問題受到處罰。下一步要突出行政問責(zé)制的作用。從長(zhǎng)期看，行政手段與市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩種工具的運(yùn)用是一個(gè)此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，市場(chǎng)手段有一個(gè)循序漸進(jìn)的發(fā)育過程。現(xiàn)行的體制環(huán)境決定了行政手段還不可缺少。
對(duì)于抑制產(chǎn)能過剩，企業(yè)也責(zé)無(wú)旁貸。企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極行動(dòng)起來，在充分掌握市場(chǎng)行情的情況下，做到理性決策。在目前產(chǎn)能過剩的情況下，企業(yè)尤其應(yīng)當(dāng)以轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、改變競(jìng)爭(zhēng)模式來應(yīng)對(duì)。以市場(chǎng)化程度較高的家電行業(yè)為例，目前白色家電行業(yè)已呈現(xiàn)出產(chǎn)能過剩，但產(chǎn)能過剩主要集中在中低端產(chǎn)品領(lǐng)域，而包括變頻空調(diào)、節(jié)能環(huán)保冰箱等在內(nèi)的中高端產(chǎn)品依然存在供不應(yīng)求的情況。國(guó)內(nèi)白電行業(yè)的龍頭企業(yè)——海爾、海信均率先轉(zhuǎn)型中高端產(chǎn)品。這表明企業(yè)的增長(zhǎng)由以前單純的規(guī)模拉動(dòng)逐步過渡到智能化的技術(shù)驅(qū)動(dòng)，企業(yè)的未來競(jìng)爭(zhēng)模式將從之前規(guī)模驅(qū)動(dòng)改變?yōu)榧夹g(shù)驅(qū)動(dòng)。這些家電企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)型值得其他企業(yè)借鑒。