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        鐵路監(jiān)管:發(fā)展前景與借鑒
        2013-03-25   作者:張漢斌  來源:學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)
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          中國鐵路總公司的設(shè)立標(biāo)志著鐵路行業(yè)政企分開邁出實(shí)質(zhì)性步伐。總公司承擔(dān)以鐵路運(yùn)輸為主業(yè)的企業(yè)職能,并承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任。總公司作為國有獨(dú)資的鐵路運(yùn)輸企業(yè),在提供運(yùn)輸產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí),須接受交通運(yùn)輸部、國家鐵路局的監(jiān)管和行業(yè)管理。
          關(guān)于監(jiān)管或管制,市場經(jīng)濟(jì)國家通行的做法是由監(jiān)管主體依據(jù)法律、法規(guī)對被監(jiān)管主體即企業(yè)或行業(yè)實(shí)施的一種干預(yù)或糾偏行為,即管理學(xué)意義上的控制。這種控制是以具體的法律法規(guī)為目標(biāo)或依據(jù),對于不符合目標(biāo)或依據(jù)的企業(yè)行為進(jìn)行強(qiáng)制性處置或處罰。鐵路是基礎(chǔ)性交通設(shè)施,鐵路運(yùn)輸行業(yè)由于其基礎(chǔ)性、開發(fā)性、外部性、戰(zhàn)略性以及鐵路網(wǎng)絡(luò)設(shè)施所表征出的自然壟斷屬性,一直是政府監(jiān)管最早、最多、放松最晚的行業(yè)之一。在我國,由于鐵路運(yùn)輸在國民經(jīng)濟(jì)中具有重要地位,鐵路又被賦予國民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、大眾化交通出行工具的職責(zé),因此對鐵路行業(yè)的監(jiān)管將是必不可少的一項(xiàng)政府職能或社會(huì)職能。一般的,對鐵路的監(jiān)管或管制又可細(xì)分為安全監(jiān)管、市場監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管,三種監(jiān)管均不可或缺,又互為補(bǔ)充。
          運(yùn)輸業(yè)攸關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全,所以安全監(jiān)管是對鐵路運(yùn)輸最重要的監(jiān)管,這種監(jiān)管不僅體現(xiàn)在安全標(biāo)準(zhǔn)的制定或監(jiān)督落實(shí),還體現(xiàn)在對安全預(yù)防措施實(shí)施、安全管理體系建立以及應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案編制的監(jiān)督落實(shí)。安全監(jiān)管由于專業(yè)性強(qiáng),這里不作展開論述。
          市場監(jiān)管側(cè)重于維持市場的充分競爭性,雖然目前中國鐵路總公司幾乎提供全部鐵路運(yùn)輸服務(wù),但鐵路客、貨運(yùn)輸只占運(yùn)輸市場份額的29.4%和16.9%,不具有市場占優(yōu)地位,不具有運(yùn)輸市場上的壟斷地位。當(dāng)然,我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,某些局部區(qū)域可能無替代性運(yùn)輸方式或其他運(yùn)輸方式不充分,鐵路運(yùn)輸可能在供給上有一定壟斷地位,市場監(jiān)管就要防止壟斷運(yùn)輸提供商利用壟斷地位來獲取壟斷利潤。考慮到我國鐵路路網(wǎng)尚未完備,公路比鐵路相對來說更遍及,因此,交通運(yùn)輸部層面對鐵路暫無必要過多市場監(jiān)管。鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)層面,鑒于目前總公司旗下有18個(gè)鐵路局和3個(gè)專業(yè)運(yùn)輸公司,它們均是注冊運(yùn)輸企業(yè)和法人,國家鐵路局應(yīng)該創(chuàng)設(shè)內(nèi)部競爭環(huán)境,承擔(dān)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的資質(zhì)認(rèn)定,鼓勵(lì)更多合格市場主體進(jìn)入鐵路運(yùn)輸市場,以此來引入競爭,提高鐵路運(yùn)輸效率。當(dāng)然,對于偏遠(yuǎn)路局或地方虧損支線,在沒有進(jìn)一步重組整合前,國家鐵路局應(yīng)監(jiān)督其成本收益管理,明確和落實(shí)國家補(bǔ)貼政策、標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施細(xì)則。
          美國鐵路客運(yùn)由國有鐵路公司Am-trak獨(dú)家提供,盡管有壟斷嫌疑,但發(fā)達(dá)的民航及高速公路使美國鐵路客運(yùn)只占不足 1%的市場份額,并出現(xiàn)虧損。這種情形下,美國政府自然無須對Am-trak提出壟斷調(diào)查,反而平均每年補(bǔ)貼十多億美元。但對鐵路貨運(yùn),管制機(jī)構(gòu)卻注意防止壟斷,保持競爭,同時(shí)還在兼顧它們的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭力。在美國,年收入在2.5億美元以上的貨運(yùn)公司為Ⅰ級貨運(yùn)商,1973年美國有73家Ⅰ級貨運(yùn)商,正是注意到規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和過度競爭,美國政府一度積極鼓勵(lì)貨運(yùn)公司兼并,到2000年銳減為7家(包括2家加拿大公司),市場份額占到2/3,另有500多家Ⅱ、Ⅲ級鐵路公司。政府和多數(shù)學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)集中度兼顧了規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭環(huán)境,不宜再進(jìn)行兼并,因此管制機(jī)構(gòu)對橫跨東西的貨運(yùn)公司兼并非常審慎,要求合并方充分說明兼并對公眾利益的改善。
          經(jīng)濟(jì)監(jiān)管主要側(cè)重于運(yùn)價(jià)監(jiān)管、企業(yè)或行業(yè)利潤監(jiān)管等。我國鐵路運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一直由發(fā)改委核準(zhǔn)制定,鐵路企業(yè)幾乎沒有運(yùn)價(jià)自主性,由此也部分決定了鐵路企業(yè)或行業(yè)利潤率偏低、收益性不足。從世界范圍看,鐵路客運(yùn)在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)被看作是公共交通的拓展,是一種具有公共品性質(zhì)的基本品。鐵路客運(yùn)定低價(jià)可以促進(jìn)基本出行服務(wù)的充分供給,有利于社會(huì)福利提升,為此,鐵路客運(yùn)需要補(bǔ)貼,或來自政府,如歐美國家;或來自貨運(yùn)或運(yùn)輸多元經(jīng)營,如俄、印、中;而日本則有些特殊,日本本州地形狹長、人口密集,再加上極高的出行率使本州三個(gè)客運(yùn)公司實(shí)現(xiàn)盈利,但相當(dāng)大的一部分收入來自“關(guān)聯(lián)事業(yè)”,即多元經(jīng)營;而另外三島的三個(gè)客運(yùn)公司則需要經(jīng)營穩(wěn)定基金的補(bǔ)貼來維持運(yùn)營。歐洲也有細(xì)分:德國側(cè)重補(bǔ)貼區(qū)域客運(yùn),長途客運(yùn)執(zhí)行市場化定價(jià);法國把普速鐵路看作基本品進(jìn)行補(bǔ)貼,高等級鐵路運(yùn)輸更多運(yùn)用市場定價(jià)或效率定價(jià)方法。我國鐵路政企分開后,定價(jià)自主性會(huì)增強(qiáng),運(yùn)價(jià)市場化程度會(huì)上升,對運(yùn)價(jià)的管制也會(huì)分化。凡政府補(bǔ)貼的,運(yùn)價(jià)制定可采用價(jià)格聽證制度;財(cái)政不補(bǔ)貼的,定價(jià)權(quán)交由運(yùn)輸企業(yè),但仍需要一定的限價(jià)監(jiān)管來逐步過渡,因?yàn)槲覈闆r比較復(fù)雜,不能完全排除鐵路運(yùn)輸在局部市場或特定物資運(yùn)輸上具有占優(yōu)或支配地位。借鑒美國經(jīng)驗(yàn),運(yùn)價(jià)應(yīng)位于可變成本的1—1.8倍區(qū)間內(nèi),超出此區(qū)間則應(yīng)管制調(diào)查。此外,為促進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)開拓和穩(wěn)定市場,鼓勵(lì)合同運(yùn)輸,合同運(yùn)價(jià)可免除管制,由市場主體平等自愿協(xié)商決定。另外,農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),是具有正外部性的產(chǎn)業(yè),因此即使在自由主義傳統(tǒng)的美國,農(nóng)業(yè)也受到運(yùn)價(jià)優(yōu)惠。我國也應(yīng)保持并適度加大涉農(nóng)物資運(yùn)輸?shù)膬?yōu)惠力度,為此需要相應(yīng)的運(yùn)價(jià)管制。
          未來,隨著我國多種交通運(yùn)輸方式的競爭和發(fā)展,以及需求環(huán)境的改變,運(yùn)輸買方市場特征逐漸顯現(xiàn),這就要求給予運(yùn)輸企業(yè)更大的價(jià)格自由度,以充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制在資源配置、促進(jìn)競爭、增進(jìn)效率方面的作用;同時(shí)還需防止局部鐵路運(yùn)輸企業(yè)對無替代運(yùn)輸貨主收取高額收益,在判斷壟斷程度時(shí),美國鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場占優(yōu)的三種情形有參考意義:即運(yùn)價(jià)擬變動(dòng)的鐵路占有運(yùn)輸市場70%以上的運(yùn)量;運(yùn)價(jià)高于變動(dòng)成本的180%;貨主對鐵路設(shè)備有大量投資對鐵路運(yùn)輸有沉沒成本。
          在政企分開目標(biāo)下,運(yùn)價(jià)管制也應(yīng)體現(xiàn)運(yùn)價(jià)公平合理與運(yùn)輸企業(yè)合理利潤相結(jié)合理念,既促進(jìn)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)與福利的發(fā)展,又確保企業(yè)的財(cái)務(wù)獨(dú)立性和可持續(xù)性。為防止部分鐵路運(yùn)輸企業(yè)獲取壟斷利潤,運(yùn)輸成本應(yīng)該明確核算,鐵路企業(yè)制定并公布成本指數(shù)是實(shí)施運(yùn)價(jià)管制的前提。對于外圍虧損線路、收益不充足企業(yè),可以根據(jù)運(yùn)輸成本指數(shù)制定提價(jià)和政府補(bǔ)貼細(xì)則,考慮到我國鐵路運(yùn)輸公益性和開發(fā)性更強(qiáng)特征,收益不充足運(yùn)輸企業(yè)提價(jià)速度應(yīng)更審慎,借鑒美國鐵路收益不充足企業(yè)提價(jià)細(xì)則,可以規(guī)定3年內(nèi)每年可按高出成本回收指數(shù) 3%—5%速度提價(jià),但累計(jì)不能超過一個(gè)上限,提價(jià)不能滿足正常收益部分,由政府或受益方,包括地方政府來補(bǔ)貼。
          由于我國整體社會(huì)處于工業(yè)化、城市化中期,鐵路運(yùn)輸對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、集中統(tǒng)一市場形成及社會(huì)福利提升具有正外部性。因此,對于我國鐵路運(yùn)輸問題,應(yīng)該在加強(qiáng)運(yùn)價(jià)公平合理性監(jiān)管的基礎(chǔ)上,兼顧運(yùn)價(jià)管制的效率性。具體而言,客運(yùn)宜維持統(tǒng)一的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以保持出行權(quán)的公平性,且鐵路客運(yùn)宜維持低價(jià)位以增進(jìn)民眾福利。對于貨運(yùn),由于貨物供需雙方基本都是市場主體的經(jīng)濟(jì)行為,因此宜進(jìn)一步放松運(yùn)價(jià)管制。特別是我國鐵路單位運(yùn)價(jià)明顯低于公路和航空,鐵路運(yùn)價(jià)上升也使運(yùn)量難以快速下降,即需求彈性小。而鐵路客運(yùn)由于其他運(yùn)輸方式的競爭,以及鐵路客運(yùn)隨著高速鐵路的發(fā)展而供給能力發(fā)生階躍,需求彈性大,因而維持客運(yùn)低價(jià)、貨運(yùn)適度提價(jià),特別是發(fā)達(dá)區(qū)域間貨運(yùn)提價(jià)是符合拉姆齊差別定價(jià)原則的,對于社會(huì)福利是有正向貢獻(xiàn)的。考慮到目前我國鐵路運(yùn)輸?shù)牡蛢r(jià)位,我國鐵路運(yùn)價(jià)管制放松后,預(yù)計(jì)運(yùn)價(jià)會(huì)出現(xiàn)一定程度上升。美國鐵路運(yùn)價(jià)放松管制后總體運(yùn)價(jià)也是先出現(xiàn)上升后呈總體下降特征。長期看,隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級及各種運(yùn)輸方式的競相發(fā)展,預(yù)計(jì)我國鐵路運(yùn)價(jià)也會(huì)出現(xiàn)先升后降,這將更利于總體社會(huì)福利的增進(jìn)。
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