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近日發(fā)布的中央“一號文件”雖然是以創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制為重點(diǎn)，但對農(nóng)地使用權(quán)改革特別是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度方面的改革首次提出了具體部署，并對許多地區(qū)的政策探索給予“定調(diào)”，這一重要動向引發(fā)諸多猜想。
在此之前，1月上旬，全國國土資源工作會議已對農(nóng)村土地管理制度改革做出具體部署。去年底召開的中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個時期要守住充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)這條底線，不能限制或強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地。而去年十八大報告則首次明確提出，要依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。國務(wù)院去年還發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地整治權(quán)屬管理的通知》，據(jù)悉，農(nóng)村土地股份制改革研究業(yè)已完成，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)規(guī)定（論證稿）》基本形成，完善土地權(quán)利制度和促進(jìn)土地統(tǒng)一登記試點(diǎn)工作也做出部署。而深受關(guān)注的《土地管理法》修訂草案和《農(nóng)村集體所有土地征收補(bǔ)償安置條例》據(jù)說都起草完畢。有業(yè)內(nèi)人士說，《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例》也已開始起草。國土部方面已表示，今年還將重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式、土地審批制度改革立法，重點(diǎn)研究宅基地和集體建設(shè)用地使用政策，符合集體土地的增值稅、契稅等政策。
一系列政策舉措表明，中國農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系正面臨重大調(diào)整和突破。農(nóng)地使用權(quán)改革與前不久修訂的農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度，是中國農(nóng)村土地制度改革的根本。農(nóng)地使用權(quán)改革中包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村家庭承包的土地通過合法形式保留承包權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。在中國加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程、農(nóng)村人口大量流向城市的背景下，通過改善農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況，讓農(nóng)地得以集中使用，使得規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式能夠全面展開，可以極大地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)地平均收益，而農(nóng)民也會因?yàn)楂@得合理回報而積極支持城鎮(zhèn)化。
中國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)在十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》后，獲得了快速發(fā)展，但在流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷增加的同時，問題也不斷增多，農(nóng)民的農(nóng)地使用權(quán)不斷受到嚴(yán)重侵犯：一些地方的農(nóng)村村委會代替農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。還有許多土地流轉(zhuǎn)期限過長、流轉(zhuǎn)價格偏低。甚至一些商業(yè)企業(yè)失信于農(nóng)民，讓失地農(nóng)民遭受較大經(jīng)濟(jì)損失。而不完善的市場機(jī)制，也讓農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)。更由于對地權(quán)的界定模糊，農(nóng)地所有權(quán)抵押受到法律限制。因此，農(nóng)地使用權(quán)需要進(jìn)一步清晰，同時也需要安排和建立農(nóng)地金融發(fā)展制度，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估也需要確立科學(xué)依據(jù)。此外，由于監(jiān)管不力導(dǎo)致的農(nóng)地被租賃企業(yè)大面積、長時間撂荒現(xiàn)象必須有效終止。
最重要的問題是，農(nóng)地價格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長期偏低，土地增值的豐厚收益，被征地農(nóng)民往往難以合理分享。而不允許農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場，加上農(nóng)民沒有農(nóng)地使用權(quán)，也就不能借機(jī)獲益。農(nóng)民僅有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，必然造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺失，妨礙農(nóng)地正常流轉(zhuǎn)。
我們看到，保障農(nóng)民地權(quán)是今年一號文件的核心精神，可見決策部門意識到保障農(nóng)民地權(quán)已是中國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最基本要求和實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的前提要件。
當(dāng)農(nóng)民擁有了地權(quán)，就有了對土地進(jìn)行處分的權(quán)利，這種權(quán)利是土地市場價格形成的必要條件。農(nóng)民有了地權(quán)，農(nóng)民在中國社會各領(lǐng)域的發(fā)展中就會享有比較強(qiáng)勢的地位。過去因征地而激化的中國社會矛盾，也必然因此得到緩解。
但人們同時也不能不有所擔(dān)憂。保障農(nóng)民地權(quán)如果只是停留在文件上的口號，如果土地規(guī)劃依舊拒絕農(nóng)民參與而只是政府意志的體現(xiàn)，如果農(nóng)地補(bǔ)償仍打白條，仍可隨意克扣和截留，所謂保障農(nóng)民地權(quán)怎能不仍是一句空話，仍是農(nóng)民的空夢？
只有一號文件明確提出的“權(quán)屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度得到真正落實(shí)，中國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展活力才會再次被激發(fā)出來。
由此來看，農(nóng)地使用權(quán)的落實(shí)與否將檢驗(yàn)改革推動者的誠意。
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